Бікамералізм в українських реаліях сьогодення

   Таким чином, можна зробити висновок, що структуру парламентів визначають такі чинники:

    - форма державного устрою,

• національні традиції,
• чисельність та поліетнічний характер населення,
• розміри держави.

   Однак на практиці, коли постає питання вибору структури парламенту, не все так просто. Насправді ж питання двопалатного парламенту є надзвичайно складним, і будь-які необдумані рішення можуть призвести до тяжких наслідків. Тому потрібно доволі виважено приймати рішення про заснування бікамерального парламенту. Мабуть тільки комплексний аналіз даної проблематики дозволить зробити висновок про те, чи потрібна така побудова парламенту для конкретної держави чи ні. А для цього потрібно ретельно розглянути всі «за» і «проти» бікамералізму.

РОЗДІЛ ІІ

1. Переваги й недоліки двопалатного парламенту.

   Наука конституційного права докладно описує всі переваги і недоліки бікамералізму. Як правило, до позитивних моментів можна віднести:

1. оптимізацію діяльності палат завдяки скороченню кількості членів палати та створенню умов для конструктивного обговорення питань і прийняття рішень;
2. більшу публічність і прозорість процедур обговорення і прийняття рішень, оскільки процес ухвалення будь-яких рішень відбувається в кілька етапів, а отже, стає більш доступним для публіки і преси;
3. створення умов для прийняття політично виважених рішень, більш скрупульозного і досконалого опрацювання проектів законодавчих актів;
4. палати контролюють одна одну, що дозволяє уникнути зловживань з боку однієї палати і підвищити якість роботи самого парламенту;
5. збалансування політично протилежних сил у парламенті, що, в свою чергу, дозволяє краще узгоджувати політичні інтереси суспільства, запобігає свавіллю та зловживанням;
6. кожен регіон (територіальна частина, громада) буде представлений у парламенті, що дасть змогу найкращим чином забезпечити його розвиток і врахувати всі можливі інтереси та особливості при ухваленні законів і будь-яких важливих рішень.

   У юридичній літературі наводяться й інші причини доцільності існування двопалатного парламенту. Зокрема, це: намагання досягти більш стійкої рівноваги сил між виконавчою і законодавчою владами; стримування влади, тобто коли друга палата стає противагою першій, стримуючи її від можливого радикалізму; сприяння покращанню роботи законодавчої машини завдяки тому, що в обов’язки другої палати входить здійснення старанної перевірки часто поспішних рішень першої палати; безперервність й стабільність влади.

   Серед критичних голосів на адресу бікамеризму найбільш типовими є такі аргументи:

1. друга палата не дає ніякої користі, якщо вона, обираючись за тими ж правилами, що і перша палата, фактично її дублює;
2. друга палата є антидемократичною, якщо вона, формуючись за іншими правилами, ніж перша палата, спирається на більш вузьке представництво;
3. друга палата лише ускладнює роботу парламенту, функціонування якого і так слабо адаптовано до ритмів сучасної законодавчої роботи;
4. сьогодні потрібно шукати не гальма, а прискорювачі роботи законодавців;
5. ускладнення процедури обговорення і прийняття проектів законодавчих актів;
6. створення штучних перешкод на шляху оптимального прийняття рішень, що призводить до послаблення представницької влади загалом та до посилення авторитарності правління;
7. уможливлення політичного розмежування всередині парламенту, штучного протистояння між палатами і виникнення суперечностей між гілками влади; 
8. збільшення витрат на утримання парламенту.

   На думку І. Словської, при запровадженні двопалатного парламенту позитивним є те, що представлені інтереси регіонів, та існує певна збалансованість у прийнятті рішень нормативного і ненормативного характеру, а негативним — можливе подвоєння видатків на утримання та збільшення бюрократичного апарату (за умови розширення загальної чисельності штату) та пролонгація процесу законотворчості [14]. Як вважає Джованні Сарторі, запровадження двопалатної структури представницького органу є доцільним на тому етапі розвитку державності, коли в силу розвитку партійної системи стане можливим формування близької за партійною приналежністю парламентської більшості в нижній і верхній палатах парламенту [13]; за інших умов запровадження другої палати парламенту спричинить ускладнення (сповільнення) законодавчого процесу [19]. Також в умовах авторитарного режиму вето сильної верхньої палати, яка звичайно формується із прибічників глави держави, може суттєво ускладнювати законодавчий процес. Інший дослідник проблеми - Мартинюка Р. доходить до висновку, що бікамералізм виправдовує себе лише в умовах розвиненого парламентаризму [10].

   Дослідження історії парламентаризму другої половини XX століття – початку XXI століття доводить, що чисельність двопалатних парламентів збільшується не тільки «механічно», коли нові незалежні держави обирають бікамеральну систему, але й «еволюційно», коли держави відмовляються від монокамералізму. При чому, не дивлячись на наявність двох напрямків у зміні структури законодавчих органів, - від монокамералізму до бікамералізму і навпаки – у сучасному парламентаризмі превалює тенденція зміни однопалатної структури парламенту на двопалатну. Кількість бікамеральних парламентів постійно зростає. Хоча маємо відмітити, що протягом ХХ століття двопалатність неодноразово ставилась під сумнів в країнах з усталеними інститутами парламентаризму та демократії. Так, Нова Зеландія (1950 р.), Швеція (1971 р.), Ісландія (1991 р.), Шотландія (1999 р.) відмовились від другої палати. В той же час за останню третину ХХ століття кількість других палат в загальнонаціональних зборах зросла від 45 до 67. Приблизно дванадцять країн знаходяться на різних етапах переходу від унікамералізму до бікамералізму. Двопалатні парламенти діють майже у всіх великих країнах. У 87 країнах (без врахування мікродержав), в яких зараз функціонують однопалатні парламенти, 62 (70 %) відносяться до країн третього світу, які отримали незалежність у 60-роки ХХ століття. Із великих держав (із населенням не менше 50 млн. людей) однопалатні парламенти мають лише Китай, Індонезія, Пакистан, Південна  Корея, Туреччина. На пострадянському просторі шість держав мають двопалатні парламенти, з них п’ять – унітарні (Білорусь, Казахстан, Киргизія, Узбекистан, Таджикистан), одна – федеративна (Російська Федерація). Наш сучасник, угорський державознавець О. Шайо наголошує: «Двопалатний устрій федерацій, незважаючи на всі пов’язані з ним труднощі, обернувся благом. Конституційна легітимація другої палати незаперечна сьогодні і в не федеральних державах», адже розділення парламенту сприяє зрівноважуванню законодавчої влади і так само, як, наприклад, багаторазові читання при ухваленні законів, може сприяти більшій обдуманості парламентських промов [18]. Перевагою бікамеральних парламентів також вважається притаманне верхнім палатам консервативне начало. У Японії після Другої світової війни двопалатна структура парламенту не була скасована, тому що передбачалося, що Палата Радників зможе стати певним “гальмом”, яке необхідне на випадок, якщо “безвідповідальна більшість” захопить контроль у нижній палаті. Швейцарські автори відзначають, що установа верхньої палати Ради Кантонів була зумовлена прагненням уникнути прийняття поспішних, що диктуються політичними пристрастями і випадковою більшістю, односторонніх парламентських рішень. Рада Кантонів повинна виконувати роль противаги нижній палаті - Національній Раді. А. Лейпхарт [6], розглядаючи питання про мажоритарну і консенсусну демократію, вважає двопалатність приналежністю плюралістичних суспільств, тобто суспільств, різко розділених за релігійною, ідеологічною, мовною або расовою ознаками, що формує відокремлені один від одного співтовариства, для яких підходить модель консенсусної демократії.

   Практика сучасних демократій свідчить про високий рівень демократичності в умовах двопалатних парламентів завдяки більш тривалим і поміркованим процедурам прийняття рішень та більш адекватному представництву верств населення. Бікамеральність доцільна, якщо нижня і верхня палати мають різні інституційні засади, а їх діяльність базується на неоднакових принципах. Безперечно, бікамералізм можна визнати однією із провідних тенденцій розвитку парламентаризму в сучасному світі. Адже саме по цій моделі побудовані вищі законодавчі органи держав-лідерів світової економіки. У цьому зв’язку  російська дослідниця І. Конюхова відмічає, що «нинішнє століття показує тенденцію зростання: якщо в 2000 році у світі було 67 двопалатних парламентів, то нині їх 76. Все це говорить на користь того, що бікамералізм є інструментом, корисним для державного будівництва. Формула цієї користі проста: політичний компроміс помножений на консолідацію різних політичних сил у суспільстві» [4].

РОЗДІЛ ІІІ

      1.Полеміка стосовно побудови двопалатного парламенту в Україні.

   Абсолютно виправданим є запитання В. Маляренка, чи вигідний двопалатний парламент незалежній Україні? [8] На думку вченого, політикам і експертам треба відкинути застарілі міфи щодо «недемократичної» природи двопалатного парламенту і неупереджено з’ясувати всі «за» і «проти» діяльності Сенату в сучасній України.

   В українській історії елементи двопалатності уже зустрічаються в добу Запорізької Січі, де найважливіші питання військового та політичного характеру старшина і посполиті козаки вирішували за принципом двох кіл: старшина – своє “коло”, козаки – своє “коло”. Конституція Української Гетьманської Держави (квітень-листопад 1918 року) передбачала утворення двопалатної системи парламенту: нижньої палати (600 депутатів, що обирались населенням) і верхньої палати (150 осіб, третину яких призначав би Глава держави, а решта мала обиратися від регіонів). Ідея двопалатного парламенту висувалась після проголошення незалежності України в цілому ряді проектів Конституції, що були представлені у Верховну Раду України Конституційною комісією, окремими політичними партіями, а також рядом науковців. Зокрема, в проекті Конституції України, підготовленому Конституційною комісією і винесеному Верховною Радою України на всенародне обговорення в липні 1992 року передбачалось утворення Національних Зборів України як єдиного органу законодавчої влади у складі двох палат: Ради Депутатів, як органу представництва всього народу України як єдиного юридично цілого, і Ради Послів, як органу «територіального представництва» в Україні. Ця ж модель бікамеризму для України з деякими неістотними змінами була повторена і в останньому проекті Конституції України у редакції від 24 лютого 1996 року, схваленому Конституційною комісією 11 березня 1996 року і внесеному у Верховну Раду України для прийняття. Відмінними ознаками двопалатного парламенту тоді були: врахування європейського досвіду бікамеризму; пристосованість до специфіки України як унітарної держави; базованість на засадах нерівноправності палат і додаткової легітимності другої палати через представництво територіальних інтересів з одночасним обмеженням влади, вдосконаленням механізмів стримувань і противаг в системі її поділу. Формування двопалатного парламенту намагалися реалізувати шляхом проведення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. Нагадаю, що питання звучало таким чином: «Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації?» Однак концепція функціонування двопалатного парламенту не була оприлюднена і внаслідок політичного конфлікту результати референдуму не були імплементовані до Конституції.  Проте його результати стали підґрунтям для численних дискусій з приводу можливості запровадження в Україні саме двопалатного парламенту.

   Активна полеміка стосовно двопалатної побудови парламенту України відбувалася як у політичних колах, так і в середовищі фахівців-юристів. Прибічники бікамералізму наголошували, що сприйняття Україною двопалатності остаточно зруйнує радянську модель організації державної влади, удосконалить законотворчий процес, стабілізує взаємовідносини вищих органів державної влади, насамперед Президента України і парламенту. Опоненти стверджували, що в умовах нашої держави відповідне формування органу законодавчої влади призведе до територіальної дезінтеграції. Вони вважали двопалатність ознакою, властивою лише федеративним державам. Така особливість Верховної Ради України послабить її статус і зробить залежною від органів виконавчої влади. Однак, я вважаю, вирішальним мотивом у неприйнятті ідеї бікамералізму були не міркування його доцільності, а суто меркантильні фактори, які стосувалися виграшу/програшу конкретних політичних акторів внаслідок впровадження двопалатного парламенту. Атмосфера підозрілості та недовіри у середовищі політичних сил, домінування установок утилітаризму не сприяли раціональному та зваженому обговоренню переваг і ризиків бікамералізму. Тема доцільності впровадження двопалатного парламенту як засобу реалізації принципу розподілу влад і створення дієвого механізму стримувань і противаг фактично пройшла поза увагою політичних акторів. Водночас постійна реанімація ідеї бікамералізму впродовж 1992-20012 рр. свідчить про те, що в суспільстві існують проблеми, які можуть бути вирішені саме за допомогою двопалатної структури парламенту. 

      2. Моделі запровадження бікамералізму в Україні.

   Враховуючи усі існуючі потенційні переваги та недоліки застосування бікамерального парламенту в Україні, варто перейти до розгляду можливих моделей запровадження бікамералізму в Україні.

   Класична модель двопалатності передбачає існування верхньої палати від територіального або регіонального представництва і нижню палату від політичного або індивідуального депутатського представництва.

Фактично всі українські дослідники бікамералізму погоджуються, що нижня палата парламенту (Верховна Рада) повинна обиратися за пропорційною системою виборів. Число депутатів у цій палаті коливається від 100 до 450 представників у залежності від задумів науковців.

   Більш цікавими є погляди дослідників на моделі формування верхньої палати та моделі регіонального представництва у верхній палаті, хоча в більшій мірі вони збігаються. Та все ж, з-поміж усіх виділяються дві моделі.

   Представником першої моделі є колишній міністр юстиції Микола Оніщук. Говорячи про можливі переваги від моделі, він зазначає, що двопалатний парламент сприятиме подальшій демократичній децентралізації країни. Він пропонує верхню палату парламенту, яка, з огляду на західноєвропейську традицію права, може називатися Сенатом, формувати за мажоритарною виборчою системою. Її кількісний склад повинен визначатися, виходячи з особливостей адміністративно-територіального устрою України, через рівне представництво регіональних громад (непрямі вибори) і може становити 70—90 депутатів. При цьому складовою формування верхньої палати можуть бути і прямі вибори сенаторів у мажоритарних округах (не менше третини). Нижня палата Верховної Ради України (Національні збори) має формуватися за пропорційною виборчою системою і формулювати у законодавчому органі волю народу, опосередковану політичними партіями та їх блоками. Її кількісний склад визначатиметься покладеними на цю палату функціями та повноваженнями і може становити до 300 депутатів.

   Другу модель розробив науковець Національного інституту стратегічних досліджень О. Фісун. За його моделлю, верхня палата парламенту – орган представників територіальних громад, які об’єднані за цим принципом у комісії для здійснення своїх повноважень. Верхня палата створюється за принципом представництва існуючих у суспільстві інтересів територій. Її основною функцією є тактичне спрямування законодавчих актів на реалізацію суспільно важливих інтересів громад, а також механізм противаги політичному волюнтаризму окремих політичних сил, які представлені у нижній палаті парламенту. За його словами, до складу верхньої палати, як свідчить досвід, доцільно залучити як постійних сенаторів екс-президентів країни. Виконання функцій та розподіл повноважень між різними палатами залежатиме від принципів формування верхньої палати. Залежно від цього, кількісний склад верхньої палати може коливатися (від 81 до 140 сенаторів).

   Також, в межах своєї моделі Олександр Фісун запропонував наступні варіанти регіонального представництва у верхній палаті:

- перший варіант – усі суб’єкти адміністративно-територіального устрою України отримують однакову (по 3 мандати) кількість місць у верхній палаті;

- другий варіант –  по одному додатковому місцю  у верхній палаті отримують  суб’єкти з населенням понад  2 мільйони, плюс на кожен додатковий мільйон ще по одному представнику;

- третій варіант –  по одному додатковому представнику  отримують суб’єкти з населенням  понад 1,5 мільйони осіб, по 2 додаткових  місця – з населенням понад  2 мільйони.

   При цьому верхні палати можуть обиратися прямими (мажоритарним голосуванням), змішаними (по частині пропорційним і мажоритарним) та непрямими виборами (верхня палата формується або зібранням депутатів всіх рівнів місцевого урядування, або колегією виборців).

   Як бачимо, модель О. Фісуна є набагато конкретизованішою та ґрунтовнішою, ніж модель М. Оніщука, в ній запропоновано по декілька варіантів розвитку подій, але при цьому виникають певні сумніви у необхідності представленості у верхній палаті сенаторів екс-президентів країни.

   Також видається прийнятною модель двопалатного парламенту в Україні, яку пропонує кандидат політичних наук, доцент кафедри державно-правових дисциплін правничого факультету Національного університету “Острозька академія”                Р. Мартинюк. За його пропозиціями, верхня палата, яка зазвичай складається з фахівців-професіоналів (на відміну від нижньої, що формується на партійній основі з політиків часто без фахового досвіду), покликана забезпечити врівноважений підхід у законопроектній роботі, надати їй високого професійного рівня. Діяльність верхньої палати має стримувати нижню, створюючи такі умови, за яких буде забезпечений зважений законодавчий процес, виключене прийняття непродуманих та поквапливих рішень і зберігатиметься рівновага в державному механізмі. Теоретично в умовах бікамеральної структури палати виступають одна щодо одної як експертні установи. Між тим, якщо верхня палата перестає грати таку роль і стає аналогічною за своїм складом нижній палаті, вона перетворюється в зайвий дублікат останньої.