Земская реформа 1864 г. Городское положение 1870 г.

1. Земская реформа 1864 г. Городское положение 1870 г.

1 января 1864 г. царь утвердил  Положение о губернских и уездных  земских учреждениях. По закону  роль распорядительных органов  выполняли губернские и уездные  земские собрания, члены которых  избирались по трем избирательным  группам — куриям.      Вначале выборы проходили в земские уездные собрания. Избира­тельное право имели не все граждане, а только лица, занимавшие определенное положение в обществе. Решающее значение принадлежало имущественному цензу.         К первой избирательной курии относились уездные помещики, владевшие землей определенных размеров, которые устанав­ливались в зависимости от местности (от 200 до 800 десятин). В первую курию входили не только помещики, но также и крупные для уезда торговые и промышленные деятели, имевшие предприятия стоимостью не менее 15 тыс. руб., либо с оборотом не менее б тыс. руб. в год. Буржуазия получала доступ в первую курию.           Второй была городская курия. В ней получали избирательное право городские жители, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торгово-промышленных предприятий в черте города с оборотом не менее 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимого имущества в городе, оцениваемого не ниже 500 или 3 тыс. руб. в зависимости от величины города. Таким образом, избирательное право в первых двух куриях имело лишь незначительное меньшинство населения.         В крестьянской курии (третьей) избирательным правом пользовались все крестьяне-домохозяева, но здесь не было прямых выборов. Вначале на волостных сходах избирались выборщики данного уезда, которые затем выбирали гласных уездного земского собрания. Предусматривалось определенное количество гласных от каждой курии. Хотя крестьянская курия являлась самой многочисленной, конечный результат оказался не в пользу крестьян. На первых же выборах в 29 губерниях гласных уездных земских собраний из дворян было 42%, из крестьян — 38%.     Выборы в губернские земские собрания проводились гласными уездных земских собраний. Распределение количества гласных по куриям здесь оказалось еще больше в пользу имущих классов. По тем же 29 губерниям дворяне получили 74% гласных, крестьяне — всего лишь 11%.  Избирательный механизм работал в соответствии с интересами помещиков, которые, получив преимущество в земствах, имели возможность проводить там соответствующую политику. В исполнительных органах земских учреждений (губернских и земских управах) также преобладали дворяне.           Функции земских учреждений ограничивались местными хозяйственными и некоторыми культурными вопросами. Они главным образом наблюдали за состоянием путей сообщения (ремонт дорог и мостов местного назначения), занимались организацией медицинского обслуживания населения, строительством и материальным обеспечением школ. В их обязанности входило оказание помощи местному государственному аппарату в проведении различных государственных сборов.           Земства вводились не во всех губерниях России. Они не учреждались в Сибири, на Кавказе, в Средней Азии, Архангельской и некоторых других губерниях. Земства все же имели некоторое влияние на местах, что не нравилось реакционным помещикам.      Земские учреждения находились под строгим контролем правительственных органов в лице губернатора и местной полиции. Губернатор мог приостановить любое постановление земства по мотивам нарушения законов либо по соображениям противоречия государственным интересам, что могло истолковываться весьма расширительно. Земства не имели административных прав, и свои решения реализовывали через государственные органы, главным образом через полицию.   В правительственных кругах, которые опирались на доклады губернаторов многих губерний, высказывалось мнение, что земские налоги очень тяжелы для населения, а в результате собираемые с таким трудом средства неправильно расходовались земствами.     Такое распыление средств, когда часть их оказывалась в распоряжении земств, было невыгодно государству. По мнению чиновников, целесообразнее было бы сосредоточить все средства в местных государственных органах. Реакционная пресса немедленно подхватила это и начала активную травлю земских учреждений в печати. Самодержавие все же не решилось упразднить земские учреждения, как того хотели реакционные помещики. После длительной борьбы в течение 26 лет в 1890 г. последовала еще одна земская реформа.       Формально в 60-е годы продолжало действовать городское положение 1785 г., принятое еще Екатериной II и носившее ярко выраженный сословный характер. Практически оно давно не действовало, так как городскими вопросами ведали различные правительственные органы. В шестигласные думы специально вводились чиновники.   Буржуазия требовала создания бессословных органов городского самоуправления. Царь 16 июня 1870 г. утвердил Городское положение, согласно которому создавались органы городского самоуправления, избиравшиеся населением (независимо от сословной принадлежности) сроком на 4 года. Избирательное право хотя и не основывалось на сословности, но имущественный ценз имел для выборов в городские органы самоуправления решающее значение.      Распорядительным органом городского самоуправления являлась городская дума; исполнительным — городская управа, которую возглавлял городской голова, он же председатель городской думы. Гласных в городскую думу могли избирать только плательщики городских налогов (владельцы торгово-промышленных предприятий, домовладельцы, мелкие собственники). Все избиратели делились на три курии в зависимости от имущественного положения. Каждая из курий имела равное число гласных. Первые две курии имели 2/3 гласных, но они составляли лишь 13% общего числа избирателей. В думах и управах обеспечивалось явное преобладание представителей наиболее богатых слоев города.      Избирательное право в городские органы самоуправления было таким, что лишь незначительная часть городских жителей имела право избирать и быть избранными. В Петербурге и Москве избирательные права имели только около 5% жителей. Городское самоуправление находилось еще в большей зависимости от правительственной администрации, чем земства. Городской голова уездного города утверждался губернатором, голова губернского города — министром внутренних дел. Однако и такое самоуправление являлось значительным достижением в условиях самодержавия.           Реакционные дворяне-помещики вели борьбу против городских дум и управ, добиваясь их упразднения. Они были недовольны значительной ролью буржуазии в этих органах. Министерство внутренних дел на основании докладов губернаторов пришло к выводу, что представители крупной и средней буржуазии, используя подкупы и угрозы, заставляли зависимых от них мелких собственников отдавать им свои голоса на выборах. Буржуазия, таким образом, добивалась выгодного для себя состава городских дум.

2. Местные Советы как органы государственной власти и местного самоуправления (порядок формирования и деятельности, компетенция).

         В своей работе Советская цивилизация, социолог Сергей Кара-Мурза писал: Поначалу обретение Советами власти происходило даже вопреки намерениям их руководства (эсеров и меньшевиков)… …Та сила, которая стала складываться сначала в согласии, а потом и в противовес Временному правительству и которую впоследствии возглавили большевики, была выражением массового стихийного движения. Идейной основой его был не марксизм и не идеология, а народная философия более фундаментального уровня. Сила эта по своему типу не была «партийной». …На уровне государства это был, конечно, новый тип, но на уровне самоуправления это был именно традиционный тип, характерный для аграрной цивилизации — тип военной, ремесленной и крестьянской демократии доиндустриального общества. В России Советы вырастали именно из крестьянских представлений об идеальной власти. .. Совет, имея авторитет в среде рабочих и солдат, оказался гораздо более дееспособным, чутким и гибким в создании условий жизни граждан.

           По мнению ряда исследователей, Советы всех уровней в СССР  до 1989 г. не обладали никакой  реальной властью и выполняли  чисто декоративные функции.             В своём исследовании советской системы историк Михаил Восленский писал: Центрами принятия решений являются не Советы, столь щедро перечисленные в Конституции СССР, а органы, которые в ней не названы. Это партийные комитеты разных уровней: от ЦК до райкома КПСС. Они и только они принимали все до единого политические решения любого масштаба в СССР.         Верховным органом партийных комитетов КПСС являются, — в полном соответствии с партийным уставом, — пленумы этих комитетов, то есть собрания всех их членов. Но фактически не пленумы решают вопросы. Их решают бюро (в ЦК КПСС — Политбюро) и секретариаты партийных комитетов. Здесь принимаются окончательные решения. На рассмотрение пленумов выносятся лишь немногие из них, причем только для проформы.  В феврале 1979 г. возникла группа «Выборы-79», члены которой намеревались явочным порядком осуществить предоставляемое Конституцией СССР право выдвижения независимых кандидатов на выборах в Верховный Совет СССР. Были выдвинуты кандидатуры Роя Медведева и Людмилы Агаповой, жены невозвращенца Агапова, добивавшейся выезда к мужу. Группа подала документы на регистрацию этих кандидатов, но не получила ответа к положенному сроку, в итоге соответствующие избирательные комиссии отказали в регистрации кандидатов.

3. Местное самоуправление в России в 1990–1993 гг. Конституция РФ 1993 г. о местном самоуправлении.

Серьезные государственные  изменения, начавшиеся в СССР после 1985 г., затронули и систему местной  власти, устранив советскую организацию  низовых территориальных коллективов. В новейших реформах возможно выделение  пяти этапов, последний из которых  продолжается в настоящее время.

Первый этап. Он связан с  реформами 1988 - 1990 гг. Существенным толчком  к их началу послужило осознание  обществом ряда недостатков наличной представительно-управленческой системы, среди которых назовем два  основных. Первый заключался в формальном характере представительных институтов - депутаты местных Советов не чувствовали  себя в органах власти подлинно народными  избранниками вследствие заорганизованности и безальтернативности выборов, сращения партийного и государственного аппаратов в условиях однопартийного политического механизма. Второй недостаток - низкий уровень профессионализма в деятельности органов власти и  управления - при сращении представительных и исполнительных органов последние  доминировали над представительными  органами, не позволяли им эффективно контролировать и направлять свою деятельность, следовательно, не имели и стимулов для саморазвития.

Осознанием данных негативных обстоятельств обусловлена попытка  высшего звена партийно-государственной  номенклатуры вывести представительные органы из-под плотной "опеки" органов исполнительно-распорядительных. Именно в это время господствующим стал политический лозунг "Даешь  всю власть Советам!". Реализовать  этот политический девиз попытались путем модернизации избирательного законодательства. 27 октября 1989 г. был  принят Закон "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР" <*>. Данный акт  в известном смысле стал новаторским  документом. Он содержал ряд новшеств, которые, например, дополнили принципы избирательного права принципами гласности, альтернативности и состязательного  характера. В Законе был расширен перечень субъектов, выдвигающих кандидатов в депутаты за счет групп избирателей  по месту жительства. Закон существенным образом сократил депутатский корпус. Например, в Московский городской  Совет избиралось 500 депутатов (до этого 1000 человек).    Проходившие в 1990 г. на волне демократических преобразований выборы в местные Советы изменили социальный состав депутатского корпуса в пользу технической интеллигенции, служащих. Число депутатов-рабочих существенным образом сократилось.

Было решено в рамках Советов  создать собственные постоянно  действующие руководящие органы - президиумы, состоявшие исключительно  из депутатов, а также избирать в  Советах председателей (их заместителей), освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах. Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов, сохранив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. Речи об организационном разделении представительной и исполнительной власти пока не шло. В Советах и исполкомах упор был  сделан на принцип коллегиальности.   По-прежнему сохранялось соподчинение нижестоящих и вышестоящих органов власти и управления. Исполкомы были непосредственно подотчетны как своему Совету, так и вышестоящему исполкому. Союзный законодатель, изменяя первоначальную редакцию Закона от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" вскоре после его вступления в действие, установил, что решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами (п. 3 ст. 6).  В систему местных органов власти и управления все еще включались краевые, областные, т.п. органы в силу положений законодательства союзных республик. В то же время вышеназванный союзный Закон, не характеризуя местные органы как органы негосударственные, не определял их и как органы государственные.

Второй этап. Переход ко второму этапу был обусловлен нарастанием критичных оценок коллегиальных  начал в управлении, что и послужило  толчком к законодательно-нормативным  изменениям, воплощенным в Законе РФ от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации" и в  Постановлении Верховного Совета РСФСР  о порядке его введения в действие. На этом этапе произошло резкое сужение действия коллегиальных начал. В сфере исполнительно-распорядительной деятельности исполкомы ушли в небытие - правопреемниками исполкомов стали главы местных администраций, возглавившие последние на основе принципа единоначалия. В системе местных Советов происходило создание так называемых малых Советов. Малые Советы задумывались как состоящие из депутатов "больших Советов" их постоянно действующие органы, осуществляющие между сессиями "больших Советов" их функции в четко очерченных пределах. Одновременно компетенция представительных и исполнительных органов все более размежевывалась. Расширялся набор мер, игравших роль "сдержек и противовесов" между Советами и администрациями. Среди них: а) утверждение Советами структуры местных администраций по представлению глав администраций; б) отмена актов администрации Советами в случае противоречия данных актов закону и решениям самих местных Советов; в) право главы администрации обжаловать решения Совета в судебном порядке.

На этом этапе наметилось новое перераспределение властных возможностей между представительными  и распорядительными органами. Формально-правовые и неформальные возможности Советов  вновь стали сужаться, а исполнительно-распорядительный аппарат, местные чиновники восстанавливали  былое влияние, что на фоне усиливавшегося тогда политического и социально-экономического кризиса выглядело вполне закономерно - в периоды кризисов приоритетное положение профессионального управленческого аппарата, специализирующегося на исполнительно-распорядительных функциях, объективно задано.

Закон о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. определил, что органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые  в районах, городах, районах в  городах, поселках, сельсоветах (ст. 10), т.е. в низовых административно-территориальных  единицах. Краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные  администрации, вслед за соответствующими органами республик в составе  РФ, перестали характеризоваться  как местные. Они были противопоставлены  органам местного самоуправления как  органы государственной власти. Хотя и на этом этапе все еще не декларировалась  негосударственная природа органов  местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. предусмотрел разработку и принятие на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, чем  стимулировал активизацию местного правотворчества. Вместе с Законом  о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной  администрации он изменил характер взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной  власти и управления. В его ст. 7 определялось, что органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции  государственных органов. Государственные  органы также не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции  органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных  законом (ч. ч. 3, 4 ст. 7). В ч. 2 ст. 9 было указано, что органы государственной власти и управления регионов всех типов, за исключением республик, не вправе принимать не предусмотренные законодательством решения, регламентирующие деятельность местных органов.

Однако государственные  органы сохраняли право отмены не соответствующих законодательству актов местных органов. Сохранялась  и подотчетность местных администраций  вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компетенции  последних. В то же время, укрепляя самостоятельность  местных органов по отношению  к органам региональным, законодательство о местном самоуправлении не устранило соподчинения между органами местного самоуправления разного уровня.

Третий этап изменений  местной власти (осень 1993 г.) оказался наиболее трагичным. В стране, за исключением  ряда республик в составе России, произошел полный слом представительной власти, а ее функции на местах были переданы власти исполнительной - соответствующим  местным администрациям <*>. Ленинский  лозунг "Советы - работающие корпорации" (т.е. органы, сочетающие в себе нормотворчество  и исполнение законов) был восстановлен с точностью до наоборот. Общество потеряло действенные рычаги влияния на корпорацию государственных и местных чиновников. Вместе с упразднением представительных органов местного самоуправления в форме Советов началось формирование новой представительной власти на местах - дум, муниципальных комитетов, собраний представителей и т.д. Их образование было предусмотрено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" <**>, которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.