Территориальные основы МСУ

Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления  власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную  собственность наряду с другими  формами собственности.

Указы Президента, разработанные  на основе Конституции, Федеральных  Законов "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", несмотря на ряд их недостатков, достаточно полно соответствовали  потребностям российского общества, международным правовым стандартам. Они представляли собой переход  от советской системы местной  власти к системе муниципального управления.

С принятием данного Закона начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура  органов местного самоуправления, учитывая местные особенности и традиции, возможно многообразие организационных  форм осуществления местного самоуправления. Это связано с много вариантностью  распределения полномочий между  создаваемыми для их осуществления  органами местного самоуправления.

Организационные формы местного самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах  системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного  органа и высшего должностного лица.

На сегодняшний день достаточно одного (президентского) Указа, чтобы  местная власть была реформирована  в ту или иную сторону. Указом Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации " от 11 июля 1997 года признано " активное содействие становлению и развитию местного самоуправления, признано приоритетным в деятельности Президента и Правительства  Российской Федерации".[5]

Одни из основных направлений  государственной политики в области  местного самоуправления в период с 1997-1998 гг. явилось дальнейшее формирование правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей становление местного самоуправления.

Важным моментом реформы  местного самоуправления на современном  этапе является создание необходимых  условий для формирования финансово-экономической  основы местного самоуправления и осуществление  мер государственной поддержки  местного самоуправления.[1]

В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон "О финансовых основах местного самоуправления в  Российской Федерации". Он определил  основные направления и принципы организации местных финансов, установил  источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Процесс формирования системы  местного самоуправления и законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить  первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно представить  функционирование современной модели местного самоуправления.

Таким образом, выделяются три  основных, объективно сложившихся этапа  становления организационно-правовой основы местного самоуправления в России:

-. первый этап - с 1990 по 1993 год

- второй этап - с 1993 по 1995 год

- третий этап - с 1995 - по  настоящее время[7]

Проводя анализ истории земства  и советского периода государственности  России, можно проследить затем, каким  принципам должно соответствовать  местное самоуправление и из чего необходимо исходить при построении оптимальной модели организации  местного самоуправления в России.[3]

Таким образом, процесс становления  правовых основ организации самоуправления все больше обретает усовершенствованный  характер, несмотря на то, что субъекты Федерации сдерживают этот процесс  всеми силами законодательства, которое  зачастую противоречит Федеральному.

 

 

1.2 Законодательные основы  местного самоуправления, виды и  их характеристика

 

 

Под муниципальным образованием иногда понимают полноправное, самоуправляющееся  содружество с собственной компетенцией и самостоятельной ответственностью, обеспечивающее решение финансово-экономических  задач на основе сочетания местных  и общенародных интересов. Муниципальное образование также рассматривают как социальную систему, представленную в виде поселения, содержащую три основных компонента: люди - вещи - отношения и имеющую цель, задачи, функции, права и ответственность. Под вещами в данном случае понимаются предприятия, организации, природные ресурсы, имущество, финансы и т.п. А под отношениями - правила поведения органов местного самоуправления между собой, с населением муниципального образования, с органами государственной власти, с общественными организациями, политическими партиями и движениями и т.п.[9]

Согласно ст. 131 Конституции  Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях  с учетом исторических и иных местных  традиций. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный  закон от 28 августа 1995 г. "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве территории местного самоуправления также определял городские, сельские поселения и иные территории: поселки, станицы, районы, уезды, сельские округа, волости, сельсоветы и т.п.[12]

В отличие от предшествующего  Закона Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 10) четко выделяет пять видов муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские  округа и внутригородские территории городов федерального значения) и  не допускает осуществление местного самоуправления на иных территориях.

Таким образом, Федеральный  закон от 6 октября 2003 г. "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ограничивает компетенцию субъектов  Российской Федерации, которые прежде самостоятельно определяли критерии установления территорий местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 11) впервые на федеральном  уровне закрепил подробный перечень требований к установлению и изменению  границ муниципальных образований. Традиционно порядок установления границ муниципальных образований  определялся законами субъектов  Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующей территории, а также исторических и иных местных  традиций. Например, Закон Красноярского  края "Об административно-территориальном  устройстве в Красноярском крае" закреплял, что границы муниципальных  образований совпадают с границами  территорий административно-территориальных  единиц. Закон Саратовской области "О местном самоуправлении в  Саратовской области" в качестве границ муниципальных образований  определял внешние границы административно-территориальных  единиц, вошедших в соответствующее  муниципальное образование.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 11) закрепил следующие  принципы определения границ муниципального образования.

Территория субъекта Российской Федерации разграничивается между  поселениями. Исключение в данном случае составляют только территории с низкой плотностью сельского населения. Таким  образом, не может быть территории субъекта Российской Федерации, на которой не осуществлялось бы местное самоуправление. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности  отдельных положений Устава (Основного  Закона) Курской области было подтверждено, что "любое изменение территориальных  основ местного самоуправления не может  приводить к отказу от него. Возможность  же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит предписаниям Конституции  Российской Федерации и федеральных  законов об осуществлении местного самоуправления на территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия  и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации".[1]

Территории всех поселений, за исключением территорий городских  округов, а также возникающие  на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Таким образом, выстраивается двухуровневая  модель местного самоуправления: в  составе муниципального района создаются  городские и сельские поселения, которые также являются самостоятельными муниципальными образованиями. В то же время городские округа остаются одноуровневыми муниципальными образованиями.

По мнению большинства  исследователей, двухуровневая модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого  ресурсы, кадровый и организационный  потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную  систему взаимодействия органов  местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти.

Необходимо отметить, что  при двухуровневой структуре  местного самоуправления следует исключить  прямую подчиненность одних муниципальных  образований (нижестоящих) другим (вышестоящим), а также ограничить вторжение  одних органов местного самоуправления в компетенцию других. Отношения  между разноуровневыми муниципальными образованиями Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. строит не на административном подчинении, а на межмуниципальном сотрудничестве. В соответствии с  типами муниципальных образований  разграничиваются вопросы местного значения, объекты муниципальной  собственности и источники доходов  местных бюджетов между различными типами и уровнями муниципальных  образований.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" впервые вводит понятие  межселенных территорий, понимая  под ними территории с низкой плотностью населения.[8]

Территорию поселения  составляют следующие земли:

а) исторически сложившиеся  земли населенных пунктов, прилегающие  к ним земли общего пользования;

б) территории традиционного  природопользования населения соответствующего поселения;

в) рекреационные земли;

г) земли для развития поселения.

Таким образом, муниципальное  образование определяется как населенная территория. Следовательно, квалифицирующим  признаком муниципального образования является наличие населения.

В состав территории городского поселения могут входить:

а) один город или один поселок городского типа;

б) территории, предназначенные  для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения;

в) территории поселков и  сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. (Данные территории должны быть внесены в  генеральный план городского поселения.)[5]

Закон предусматривает два  варианта территориальной организации  сельского поселения, в состав которого могут входить:

1) один сельский населенный  пункт или поселок с численностью  населения более 1000 человек (для  территории с высокой плотностью  населения - более 3000 человек);

2) объединенные общей  территорией несколько сельских  населенных пунктов с численностью  населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью  населения - менее 3000 человек каждый).

Численность населения является важным фактором при определении  статуса муниципального образования. Закон вводит ограничение по численности  населения. Так, сельским поселением может  являться один населенный пункт с  численностью более 1000 человек или  несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью менее 1000 человек каждый.

Сельский населенный пункт  с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в  состав сельского поселения, т.е. не является самостоятельным муниципальным  образованием. Вместе с тем из этого  правила возможны и исключения.

Не менее важным фактором при определении типа муниципального образования является плотность  населения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает  критерий определения территорий высокой  плотностью населения. К ним относятся  территории, плотность населения  в которых более чем в три  раза выше средней плотности населения  сельских поселений в Российской Федерации.[5]

Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов  субъектов Российской Федерации (в  существующих границах), относящихся  к территориям с высокой плотностью населения, утвержден распоряжением  Правительства Российской Федерации  от 25 мая 2004 г. N 707-р.

Кроме того, Федеральный  закон от 6 октября 2003 г. "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вводит критерий определения территорий с низкой плотностью населения. Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. Так, например, в Приволжском федеральном округе к территориям с низкой плотностью населения отнесены: в Республике Марий Эл - Килемарский и Юринский районы, в Пермской области - Горнозаводский и Красновишерский районы. Примером также могут служить территории Крайнего Севера. Субъектом инициативы внесения изменений в данный Перечень территорий могут быть органы государственной власти субъектов Российской Федерации.