Территориальные основы местного самоуправления

Рекреационные зоны, предназначенные  для организации отдыха населения, включают в себя парки, скверы, городские  лева, пляжи, пруды, озера и т.п.

Зоны специального назначения используются для размещения кладбищ, крематориев, свалок бытовых и иных отходов и т.п.

В черте городских и  сельских повелений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение.

Территории зон сельскохозяйственного  использования  включают земли, занятые пашнями, огородами, зданиями и сооружениями сельскохозяйственного назначения.

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, скверами, автомобильным дорогами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации⁵.

В состав территории городских  и сельских поселений согласно ст. 12 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны входить земли, необходимые для развития поселений.

5. Местное сообщество как муниципально - правовая категория

 Как в литературе, так и в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации употребляется термин «местное сообщество». В основе концепции местного сообщества как территориального коллектива лежит рассмотрение общины как территориальной корпорации — юридического лица публичного права, основанной на членстве объединенных фактом совместного проживания граждан⁶.

А.А. Уваров отмечает: «Одним из главных элементов системы местного самоуправления является наделенное властными полномочиями местное население»⁷. В системе местного самоуправления под населением следует понимать не просто группу людей, проживающих на определенной территории, а местное сообщество, объединенное в соответствии с целями своего жизнеобеспечения в пределах территории, где осуществляется местное самоуправление.

Ю.В. Филиппов и Т.Т. Авдеева  выделили следующие признаки местного сообщества как исходного в объяснении проблем местного социально-экономического развития:

а) общность людей (историческая, культурная, соседская и т.д.); 
б) место (территория), пространство в пределах определенных границ (географических, административных, экономических, информационных и т.д.); 
в) социальное взаимодействие (соседские отношения, общие правила и нормы поведения, общественные услуги и т.д.); 
г) ощущение сообщества  (общность ценностей, чувство принадлежности, чувство сопричастности к событиям в сообществе, чувство ответственности перед сообществом и т.д.)⁸.

Территориальная организация  населения является важнейшим и  обязательным условием политической организации общества, в том числе и условием осуществления гражданами местного самоуправления, когда они получают возможности осуществлять свои права и обязанности непосредственно по месту своего проживания.

На уровне местного самоуправления сложившаяся общность приобретает особое звучание, поскольку именно на этом уровне граждане не только участвуют в управлении через различные формы народовластия, но и самостоятельно налаживают свою жизнь, осуществляют функции саморегулирования и самоуправления.

Федеральное законодательство о местном самоуправлении никогда не пользовалось термином «местное сообщество». Напротив, когда в 1995 г. при принятии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» шла борьба между так называемыми «президентским» и «парламентским» законопроектами, возобладал последний, отвергавший концепцию местного сообщества. Действующий Закон о местном самоуправлении оперирует понятием «муниципальное образование».

Толкуя нормы Конституции  РФ, Суд также указал: «В соответствии со статьей 131 (ч.) Конституции РФ местное  самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях  с учетом исторических и иных местных  традиций. По смыслу данной нормы в ее взаимосвязи со статьями 12, 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции РФ все муниципальные образования независимо от их территориальной основы предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения». В своих правовых актах Конституционный Суд РФ употребляет понятия «местное сообщество» и «муниципальное сообщество» как равнозначные.

Таким образом, местное  сообщество — это население, проживающее на исторически сложившейся и экономически обособленной территории одного или нескольких поселений, объединенное общими условиями жизни и необходимостью решения общих вопросов местного значения. Значение этой категории состоит в том, что муниципальное сообщество является организационно-территориальной основой местного самоуправления.

6. Границы муниципальных образований: порядок установления и изменения

Границы муниципальных образований  несут на себе управляющие, регулирующие и организующие функции.

Они фиксируют пространственные   параметры   действия   органов   местного самоуправления, а также выступают как основные элементы территориальной  структуры муниципального образования.

Установление и изменение  границ муниципальных образований отнесено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Установление и изменение  границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований осуществляется по инициативе: а) населения; б) органов местного самоуправления; в) органов государственной власти субъектов Российской федерации; г) органов государственной власти РФ⁹.

Инициатива населения  об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом  и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. 
Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Уменьшение численности  населения сельских населенных пунктов  менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной п.6 ч. 1 ст. 11 ФЗ РФ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» не является достаточным основанием для  инициирования органами местного самоуправлении и государственной власти процедуры  изменения границ поселений.

Порядок установления и изменения  границ муниципальных образований  определяется законом субъекта Российской федерации.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые принимают данные законы, обязаны в соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации и ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотреть в них гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в  силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума. 
       Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных  входящих в их состав населенных пунктов  к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения  данных населенных пунктов, выраженного  путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с  учетом мнения представительных органов  соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных  районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных  входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных  районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного  представительными органами соответствующих  муниципальных районов и поселений.

Статья 11 ФЗ РФ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит  требования к установлению и изменению границ муниципальных образований¹⁰.

1) Территория субъекта  Российской Федерации разграничивается  между поселениями. Территории  всех поселений, за исключением  территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

2) В состав территории  городского поселения могут входить  один город или один поселок,  а также в соответствии с  генеральным планом городского  поселения территории, предназначенные  для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков  и сельских населенных пунктов,  не являющихся муниципальными  образованиями).

3) В состав территории  сельского поселения могут входить,  как правило, один сельский  населенный пункт или поселок  с численностью населения более  1000 человек и (или) объединенные  общей территорией несколько  сельских населенных пунктов  с численностью населения менее  1000 человек каждый.

4) Сельский населенный  пункт с численностью населения  менее 1000 человек, как правило,  входит в состав сельского  поселения. В соответствии с  законами субъекта Российской  Федерации статусом сельского  поселения с учетом плотности  населения субъекта Российской  Федерации и доступности территории  поселения может наделяться сельский  населенный пункт с численностью  населения менее 1000 человек;

5) На территориях с  низкой плотностью населения  и в труднодоступных местностях  сельский населенный пункт с  численностью населения менее  100 человек может не наделяться  статусом поселения и данный  населенный пункт может не  входить в состав поселения,  если такое решение принято  на сходе граждан, проживающих  в соответствующем населенном  пункте.

6) Административным центром  муниципального района может  считаться город (поселок), имеющий  статус городского округа и  расположенный в границах муниципального  района;

7) Границы сельского поселения,  в состав которого входят два  и более населенных пункта, как  правило, устанавливаются с учетом  пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

8) Территория населенного  пункта должна полностью входить  в состав территории поселения;  территория поселения не может входить в состав территории другого поселения; территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района;

9) Границы муниципального  района устанавливаются с учетом  необходимости создания условий  для решения вопросов местного  значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации¹¹.

Согласно ст. 13 ФЗ РФ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» преобразованием  муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения  в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его  статуса городского округа.

Преобразование муниципальных  образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации  по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Выделяют следующие формы  преобразования муниципальных образований: 
- объединение  - это слияние двух и более муниципальных образований в одно новое с переходом прав и обязанностей каждого из объединившихся к вновь возникшему муниципальному образованию;