Територіальна громада як первинний суб’єкт місцевого самоврядування. Форми здійснення територіальною громадою місцевого самоврядуванн

Віднесення до однієї з наведених категорій правосуб'єктності територіальної громади має певні труднощі. Якщо порівнювати правосуб'єктність територіальної громади з правосуб'єктністю громадських об'єднань, то між ними можна виявити певну подібність. Громадські об'єднання відрізняються від органів держави специфічними формами об'єднання громадян у різноманітні колективи і спілки на добровільній, самодіяльній основі зі специфічними методами роботи, заснованої на організаційній ініціативі їхніх членів на засадах самодіяльності і самоврядування. Визначальним тут є те, що права й обов'язки громадських об'єднань конкретизуються в більшості випадків їхніми статутами або положеннями, що приймаються самими громадськими об'єднаннями.

Територіальна громада як колективний суб'єкт права за загальними ознаками подібна до таких суб'єктів права, як громадська організація, тому що її діяльність добровільна і має самодіяльний характер. Якщо громадська організація виникає і набуває необхідної організованості на основі волевиявлення її членів, то територіальна громада існує тільки тому, що держава з допомогою законодавчих актів уже визначила її існування як спільноти людей (громадян держави, іноземних громадян, апатридів, біженців), котрі мешкають у конкретному населеному пункті, мають нерухоме майно, а також є платниками місцевих податків і зборів.

Факт виникнення територіальної громади фіксується не з моменту волевиявлення тих, хто об'єднався між собою й у встановленому порядку зареєстрував свій статут або положення, а з моменту, коли парламент прийняв законодавче рішення про утворення територіального колективу, наділив його правом самостійно вирішувати питання місцевого значення.

На відміну від членства у громадській організації, членом територіальної громади індивід може стати не тоді, коли він добровільно зафіксує своє членство, виконуючи певні статутні вимоги, а тоді, коли він народився або став мешкати в тому чи іншому населеному пункті. При цьому він повинен мати певне нерухоме майно в межах цієї адміністративно-територіальної одиниці і бути платником комунальних податків. Правосуб'єктність фізичної особи як члена територіальної громади виникає з дня досягнення 18-літнього віку.

Відмітною рисою громадського об'єднання і територіальної громади є також їхній об'єктний склад — вони впливають на об'єкти, що значно відрізняються один від одного. Істотною відмінністю між об'єктами, на які впливають аналізовані нами суб'єкти, є те, що до об'єктів місцевого самоврядування належать не тільки питання місцевого значення (які при глобалізації аналізу можна визнати як ідентичні для цих двох видів суб'єктів), а й делеговані державою повноваження.

Уявляється, що в перспективі територіальна громада стане тим колективним суб'єктом права, який характеризуватиметься належною нормативною урегульованістю (законами, указами, постановами), тісно взаємозалежною із саморегулюючими локальними (корпоративними) нормами (статутами, положеннями, рішеннями, прийнятими самими територіальними колективами). Уявляється, що в цьому питанні законодавець пішов правильним шляхом демократичних держав, закріпивши у ст. 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. право органів місцевого самоврядування на прийняття статутів територіальної громади села, селища, міста, у рамках яких можуть закріплюватися специфічні особливості організації і діяльності окремих самоврядних одиниць. Це стало свідченням довіри держави до органів локальної демократії і, що не менш важливо, з допомогою такої локальної нормотворчості з'явилася реальна можливість найбільш повного врахування інтересів територіальних громад.

Статут (устав, положення чи хартія) територіальної громади покликаний детально конкретизувати її права й обов'язки, визначити вид (модель) обраного представницького органу, його структурний і кількісний склад, порядок укладення різноманітних договорів і угод, де визначатиметься процедура їх затвердження і прийняття, обсяг матеріальної та іншої відповідальності, а також спосіб і умови внесення змін до них. Подібні «комунальні конституції», на думку О. О. Карлова, мають стати дійсним робочим інструментом для депутатів і співробітників виконавчого апарату, взагалі громадян.

Законодавство України про місцеве самоврядування (зокрема, профільний Закон України від 21 травня 1997 р., ст. 19) закріпило право територіальної громади села, селища і міста на прийняття їхніми представницькими органами на основі Конституції та в межах цього Закону статутів відповідних територіальних громад. Основною метою прийняття таких документів є урахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування певною територіальною громадою. Разом з тим слід враховувати, що право — не єдиний нормативний регулятор діяльності колективного суб'єкта права. Об'єктивно необхідним і не менш важливим нормативним регулятором суспільних відносин є ті соціальні норми, що виробляються самими колективними об'єднаннями, — корпоративні норми. Вони можуть фіксуватися як у факультативних актах (статутах, положеннях), так і в локальних — внутрішньоорганізаційних нормах. Звідси можна дійти висновку, що фактично реальне положення колективних суб'єктів права нормативно відбивається і закріплюється як в основних державних законодавчих актах, так і у факультативних локальних нормах.

На основі цього уявляється, що першочергове значення в розглядуваному питанні одержує розробка узагальненого наукового поняття правового статусу територіальної громади. У свою чергу, здається необхідним, щоб профільний закон про місцеве самоврядування визначав уніфіковане для всіх територіальних громад сіл, селищ, міст коло повноважень, яке б забезпечило їхні реальні суб'єктивні права, гарантуючи широку й активну участь жителів як членів територіальної громади в усіх сферах місцевого самоврядування.

Так, соціальні місцеві інтереси кожного окремого громадянина й територіальної громади в цілому опосередковані нормами права й виступають у ролі їхніх суб'єктивних прав. Стосовно цього слід додати, що якщо у сучасній юридичній літературі досить широко дискутується проблема законних інтересів особистості, то питання щодо законних інтересів колективних суб'єктів права на загальнотеоретичному рівні достатньою мірою ще не розроблене.

У вузькому розумінні статус місцевих колективів означає порядок обрання членів місцевих асамблей і сукупність норм, що регулюють їхню діяльність. Розробка цих норм не належить до компетенції місцевих представницьких органів. Може мати місце і гнучка система «основних законів», що дозволяє визначати статуси відносно особливостей кожного виборчого округу або типів виборчих округів. Встановлення єдиного статусу місцевих колективів не є обмеженням ідеї децентралізації, тому що «...хоча законом і встановлено однаковий порядок, місцевим колективам... надається можливість вносити в нього з урахуванням місцевих умов досить значні зміни».

Уже зазначалося, що територіальні громади й органи місцевого самоврядування, що формуються, мають виступати як захисники прав жителів-членів територіальних колективів. При цьому основними напрямами діяльності з захисту прав членів територіальної громади є:

—                 діяльність органів місцевого самоврядування і органів громадського самоврядування із забезпечення реалізації прав членів територіальної громади, включаючи діяльність депутатів місцевих рад;

—                 особиста участь членів територіальної громади в захисті своїх інтересів;

— судовий захист прав членів територіальної громади. Найширші повноваження із захисту інтересів членів територіальної громади надані місцевим радам — вони забезпечують реалізацію соціальних прав громадян у сфері надання житла, соціального забезпечення, медичної допомоги, освіти тощо.

Разом з тим, не можна не зазначити й те, що повноваження територіальних громад, за винятком форм здійснення безпосередньої демократії, в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. прямо не регламентовані, їх можна вивести опосередковано з повноважень органів місцевого самоврядування, сформованих територіальними громадами, і повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування.

Ігнорування правосуб'єктності територіальних громад — єдиного на території соціального субстрату, що має власні інтереси й визначає соціально-політичне, економічне, демографічне та культурологічне лице території, її потенціал у міжрегіональних (внутрішньодержавних, міжнародних, зовнішньоекономічних) відносинах, є істотним «бар'єром» на шляху становлення регіоналізму як державної політики — системоутворюючої домінанти, яка не тільки визначає напрями розвитку державності в Україні, а й ефективно сприяє демократії, стабільності й розвитку країни.

Тому невипадковим є становлення повноцінних територіальних громад, що мають реальну правосуб'єктність перебувати в центрі уваги законодавця, свідченням чого є передбачене Концепцією адміністративної реформи в Україні завдання «затвердження територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування».

4. Основні форми діяльності територіальних громад

Основними формами діяльності територіальних громад є форми їх безпосереднього (прямого) волевиявлення, спрямовані на забезпечення здійснення безпосередньо територіальними громадами самоврядування в межах Конституції і законів України.

Існування і законодавче закріплення таких форм діяльності територіальних громад є не тільки свідченням широкої локальної децентралізації, а й доповненням її внутрішньомуніципальною децентралізацією, що виявляється розвитком і вдосконалюванням громадських засад у діяльності місцевих співтовариств і розкріпаченням самодіяльної активності членів таких співтовариств—жителів певних територій, об'єднаних у громаду.

Становлення і розвиток форм діяльності територіальних громад в Україні — це дуже актуальні проблеми у становленні та функціонуванні самого інституту місцевого самоврядування, тому що ці форми засновані на розкріпаченні громадянської ініціативи місцевих співтовариств, зростанні соціальної активності кожного жителя, залученні населення в самоврядний процес.

Разом з тим, визнаючи нагальну потребу розвитку організаційної самодіяльності населення, деякі автори справедливо виступають проти інституціонального змішання державно-апаратних і громадсько-самодіяльних структур, тобто проти змішання публічно-владного і громадського. До форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад, що одержали своє законодавче закріплення, належать місцеві вибори і референдуми, загальні збори громадян за місцем їхнього проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання.

Місцеві вибори і референдуми в Україні мають конституційну і законодавчу регламентацію.

Незважаючи на конституційне закріплення територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, вона, внаслідок об'єктивних причин, не може і не зможе здійснювати перманентне і цілеспрямоване управління локальними процесами в рамках адміністративно-територіальних одиниць (виняток, як уявляється, складають форми самоорганізації населення, у рамках яких вирішує свої потреби тільки частина членів територіальної громади) з метою реалізації питань місцевого значення. Підтвердженням цьому слугують різнорівневі й різноцільові інтереси жителів конкретних населених пунктів — членів територіальних громад, що в межах порівняно великої території (село, селище, місто) без управлінської ланки практично не піддаються координації та іншому управлінському впливу. Звідси об'єктивного характеру набуває необхідність формування представницьких органів територіальної громади. Сформовані самою громадою з числа її членів, представницькі органи могли б декларувати інтереси громади з метою їх подальшого вирішення.

Наявність у Конституції України великої кількості норм, що регламентують існування і функціонування органів місцевого самоврядування, свідчить про конституційно зумовлене ставлення до місцевого самоврядування як до інституту, який має, з державної точки зору, найважливіше значення, що підтверджується формулою ст. 38 Конституції України про право всіх громадян «брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському і місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними в органи державної влади й органи місцевого самоврядування». Здається, що при широкому тлумаченні цієї формули право всіх громадян «брати участь в управлінні державними справами...» не тільки не обмежується гарантією мати своїх представників в органах державної влади, а й фактично поширюється на всі органи влади народу, включаючи також органи місцевого самоврядування.

При розумінні місцевого самоврядування як специфічного рівня і форми владарювання увагу слід акцентувати на специфіці питань, що підлягають вирішенню через органи місцевого самоврядування, а також на розмірах території, в межах якої функціонує відповідна територіальна громада. Місцеве самоврядування виступає як специфічна діяльність з вирішення питань місцевого значення, тобто питань безпосереднього забезпечення життєдіяльності членів територіальної громади. Отже, цю діяльність може здійснювати не кожний її представник, а тільки той, хто, по-перше, відповідає вимогам закону, що ставляться до кандидатів у депутати, по-друге (що, як уявляється, є не менш важливим), має достатні знання і кваліфікацію і йому виявили довіру члени територіальної громади. Здається, саме в цьому і виявляється сутність місцевих виборів.