Роль и значение кадрового обеспечения муниципального управления

Роль  и значение кадрового обеспечения 
муниципального управления 
 
Кадры муниципального управления - это совокупность работников, профессионально выполняющих функции муниципального управления или способствующих их осуществлению, а также обеспечивающих управление муниципальным хозяйством. 
Квалификация кадров, понимание работниками своих задач и отношение к делу являются решающими факторами эффективности муниципального управления. В органах местного самоуправления работают много специалистов высокой квалификации, с большим опытом в своих сферах, но воспитанных в старых традициях административно-командной системы. Они не воспринимают собственную деятельность как специфическую муниципальную управленческую деятельность и используют в своей работе подходы, характерные для управления хозяйственными структурами (ориентированными на максимизацию дохода или прибыли) или структурами государственного управления. Причины такого положения дел - это прежде всего недолгая история муниципального управления в России и несовершенная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров. 
Основной костяк кадров муниципального управления составляют муниципальные служащие. Вопросы правового обеспечения муниципальной службы изложены в главе 1, вопросы организации труда в местной администрации и планирования работы муниципальных служащих - в разделе 8.2. Здесь рассматриваются требования, предъявляемые к муниципальным кадрам, и вопросы обеспечения органов местного самоуправления кадрами, отвечающими этим требованиям. 
Кадры муниципального управления входят в более широкую категорию "кадры управления", профессиональная деятельность которых полностью или преимущественно связана с выполнением функций по управлению социально-экономическими процессами. По существующей классификации кадры управления подразделяются на три группы в соответствии с участием в подготовке, принятии и реализации управленческих решений: 
- руководители; 
- специалисты; 
- вспомогательно-технический и обслуживающий персонал. 
Конкретный состав кадров администрации муниципального образования определяется ее штатным расписанием. 
С учетом занимаемой должности предметом деятельности муниципального менеджера может быть выполнение собственно управленческих (руководящих), исполнительских и контрольных функций в различных соотношениях. 
 
Требования к муниципальным кадрам 
 
Требования к уровню знаний, умений и навыков муниципальных служащих зависят от занимаемой должности и выполняемых функций. 
Муниципальные должности в соответствии с реестром должностей подразделяются на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие (см. главу 1). По выполняемым функциям муниципальные служащие могут быть отнесены к низовому, среднему и высшему звену управления (табл. 8.3.1). 
 
Таблица 8.3.1 
 
Функции различных групп муниципальных служащих

 
С учетом выполняемых функций к  муниципальным служащим предъявляются  следующие требования. 
Низовое звено - знание конкретной сферы деятельности специалиста, методов подготовки и принятия управленческих решений, способов мотивации труда, психологии, умение ослаблять напряжение, в том числе вызванное решениями руководства. 
Среднее звено - знание научных методов управления, общего менеджмента, специальных экономических и управленческих наук, владение практическими инструментами и методиками, знание социально-психологических методов управления, аналитические навыки. 
Высшее звено - умение предвидеть и оценить ситуацию, а также перспективность того или иного дела, гибкость и адаптивность к изменениям внешней среды, обладание качествами лидера, новаторское мышление, владение инструментами стратегического и инновационного менеджмента, знания по общим, экономическим, специальным и конкретным муниципальным наукам, навыки консультирования, социально-психологические и другие навыки. 
Можно сказать, что чем выше занимаемая должность, тем более значительную роль в деятельности муниципального менеджера играют управленческие и экономические знания и тем меньше значение технических знаний и навыков. 
Специфика и содержание управленческого труда в системе муниципального управления определяют требования не только к соответствующим профессиональным знаниям, навыкам и интеллектуальным способностям, но и к личностным качествам муниципального служащего. 
К числу ключевых интеллектуальных способностей муниципального служащего относятся: 
- способность быстро и легко усваивать информацию; 
- способность наблюдать, суммировать, отбирать и оценивать факты; 
- способность не только к анализу, но и к синтезу, обобщениям; 
- творческие способности. 
Хотя перечисленные способности оказываются в разной мере востребованными у различных категорий муниципальных служащих, их наличие желательно для всех занятых в сфере муниципального управления. 
Среди личностных качеств, необходимых муниципальным служащим, можно выделить следующие. 
1. Способность понимать людей и работать с ними: 
- уважение к мнению других людей; 
- способность предвосхищать и оценивать человеческую реакцию; 
- легкость в налаживании человеческих контактов; 
- способность выслушивать собеседника, завоевывать доверие и уважение; 
- умение вести устное и письменное общение; 
- способность убедить и создать мотивы для действия. 
2. Интеллектуальная и эмоциональная зрелость: 
- независимость в выводах; 
- способность противостоять давлению извне; 
- самоконтроль во всех ситуациях; 
- гибкость и адаптируемость к меняющимся условиям; 
- честность; 
- способность осознавать границы собственной компетенции; 
- способность признавать ошибки и извлекать уроки из неудач. 
 
Этические нормы муниципальной службы 
 
Наряду с профессиональными требованиями, большое значение для муниципального служащего имеют этические нормы поведения. Они особенно важны в силу того, что именно в этой сфере управленческой деятельности предоставляются жизненно важные услуги гражданам. Количество и интенсивность контактов муниципального служащего с внешней средой (населением, предпринимателями, учреждениями, общественными организациями и т.д.) особенно велики, причем в них оказываются вовлеченными не только руководители, но и рядовые сотрудники органов муниципального управления. 
В самом общем виде муниципальный управленец - это сотрудник, занимающийся оказанием услуг клиентам: гражданам и юридическим лицам, удовлетворением их спроса и потребностей. 
Некоторые из норм поведения муниципального служащего закреплены законодательно (см. главу 1). В частности, муниципальный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью (кроме педагогической, научной и иной творческой), предпринимательской деятельностью, получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением служебных обязанностей, принимать участие в забастовках и др. 
Наряду с законодательным регулированием, необходима выработка для муниципальных служащих специального этического кодекса. Зарубежный опыт создания подобных "моральных" документов рекомендательного характера имеется. Так, в США Ассоциацией городских управляющих разработан Этический кодекс городского управляющего. Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы в 1999 году принята Рекомендация о политической добросовестности местных и региональных выборных представителей. 
В России опыт создания этических норм поведения муниципальных служащих пока невелик: известен, в частности, опыт Красноярска [6]. Между тем орган местного самоуправления в целом и каждый его работник должны быть примером для населения, предпринимательских кругов и общественности. В связи с этим необходимо формировать корпоративную культуру муниципального управления и закрепить ее в письменной форме в качестве неформальных требований (этических норм, корпоративных кодексов) муниципальной службы. Примерный состав таких этических норм может быть следующим. 
1. Этические стандарты, основной функцией которых является разграничение "допустимого" и "недозволенного" с моральной точки зрения: 
- честность и соблюдение законодательства; 
- обеспечение достоверности любой информации, исходящей от органа и должностного лица местного самоуправления, этические нормы получения и использования информации о других организациях, обеспечение конфиденциальности информации в необходимых случаях; 
- нормы поведения при конфликтах интересов; 
- недопустимость политической деятельности внутри муниципального образования; 
- недопустимость использования в личных целях ресурсов органа местного самоуправления; 
- нормы отношений со средствами массовой информации. 
2. Постулаты веры, провозглашенные официально или исторически сложившиеся и принимаемые на веру утверждения, касающиеся стиля поведения муниципальных служащих. Вот некоторые из них: 
- стиль отношений с другими лицами и администрациями (документирование, отсутствие "телефонного права", взаимное уважение и пр.); 
- важность частностей (дни рождения, профессиональные праздники и пр.); 
- максимальная информированность населения о проводимых мероприятиях и результатах деятельности органов местного самоуправления; 
- предоставление населению возможностей максимального участия в решении вопросов общественного характера; 
- гуманное отношение к слабозащищенным категориям населения; 
- уважительное отношение к людям при решении возникающих проблем, каждый должен рассматриваться как личность; 
- выполнение обещаний; 
- уважение сотрудников и признание их достижений; 
- поощрение нововведений и др. 
В 2002 году был издан Указ Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих". Многие его положения могут быть использованы и в муниципальной службе. 
Ключевое значение в процессах кадрового обеспечения и развития кадрового потенциала муниципальной службы с учетом перечисленных профессиональных требований и этических норм имеет деятельность, связанная с формированием и эффективным использованием кадров муниципального управления. 
 
Подбор, оценка и расстановка муниципальных служащих 
 
Подбор муниципальных служащих заключается в установлении пригодности работников (оценке) и отборе наиболее подготовленных для выполнения обязанностей по определенной должности муниципальной службы. 
Расстановка муниципальных служащих предполагает обоснованное и экономически целесообразное распределение работников по структурным подразделениям и должностям в соответствии с уровнем и профилем подготовки, опытом работы, деловыми и личностными качествами. 
При подборе кадров муниципальной службы может быть предусмотрен конкурс на замещение соответствующих должностей. При этом наряду с оценкой уровня и профиля образования претендента, квалификации, стажа, направлений предыдущей деятельности и других формальных показателей важной становится оценка его личностных качеств и совместимости с окружением. Главная задача - оценить относительно устойчивые признаки личности будущего муниципального служащего, его потенциал. 
Почти во всех странах условием приема на муниципальную службу является наличие у претендента определенных профессиональных навыков, а также соответствующего документа об образовании. В ряде стран, чтобы занять определенные должности муниципальной службы, наличия профессиональной подготовки не требуется. Но прежде чем приступить к работе или продвинуться по службе, такие работники должны пройти интенсивный курс обучения и сдать профессиональный экзамен. В большинстве стран прием на муниципальную службу осуществляется с использованием двух подходов: 
1) наем сравнительно молодых людей из школ и университетов предполагает наличие верхнего возрастного предела, так как и орган власти, и сами кандидаты рассчитывают на пожизненную занятость в этой сфере. Продвижение по службе зависит от таких характеристик, как благонадежность, стаж работы и высокие моральные качества; 
2) привлечение лиц, имеющих опыт работы по специальности в корпоративном секторе, или так называемый "сторонний наем" используется в том случае, когда в муниципальном секторе не хватает кадров определенных профессий. 
Среди методов отбора кандидатов на замещение должностей в местных администрациях выделяют выборы и назначение. Эти методы могут быть использованы для всех групп кадров. Исключение составляет должность главы муниципального образования (а также некоторые другие должности), требующие, в соответствии с уставом муниципального образования, обязательного проведения выборов. В качестве конкурсной комиссии может выступать население либо представительный орган муниципального образования. Особый порядок проведения конкурса установлен Федеральным законом 2003 года для главы местной администрации, не являющегося главой муниципального образования. Условия, сведения о дате, времени и месте проведения, а также проект контракта с главой администрации должны быть опубликованы не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. В городских округах и муниципальных районах 2/3 членов конкурсной комиссии назначаются соответствующим представительным органом, а 1/3 - законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ. Методы найма, продвижения по службе и организации труда способны существенно повлиять на квалификацию муниципальных служащих, а следовательно, на качество, эффективность и престижность их труда. 
На практике прием кадров на муниципальные должности чаще всего осуществляется в основном по формальным критериям (квалификация, стаж работы в органах местного самоуправления и т.п.), без должного учета личностных и деловых качеств кандидата. Конкурсы на замещение вакантных должностей проводятся редко. В результате на муниципальную службу нередко принимаются работники без достаточной квалификации. 
При отборе муниципальных служащих с ними проводится собеседование, цель которого - дополнить данные письменных источников. 
Методы оценки муниципальных служащих зависят прежде всего от характера и специфики их работы. Оценку работников, осуществляющих относительно несложную деятельность, провести проще, чем оценку руководителей. Для выявления у кандидата качеств, необходимых для замещения вакантной должности муниципальной службы, может быть проведено анкетирование (претендентам предлагается письменно ответить на вопросы). При этом состав и формулировки вопросов анкеты должны базироваться на перечне основных качеств, требуемых от служащего на конкретной должности. Он может быть составлен методом экспертного опроса специалистов. К разработке анкет могут привлекаться специалисты по социологии, психологии и организации труда. 
Для оценки претендентов на муниципальную службу иногда полезно использовать тестирование. Оно заключается в решении претендентом заранее подготовленных задач (тестов) по какой-либо проблеме из соответствующей сферы муниципальной деятельности и установлении количественных показателей, определяющих уровень кандидата. 
Поскольку найти идеального работника практически невозможно, обычно приходится идти на компромиссы. Учитывается, что подбор кадров - это подбор не только конкретного работника на определенную должность, но и всего коллектива. Поэтому подход с позиций коллектива позволяет за счет качеств одного работника возместить нехватку аналогичных качеств у другого. В итоге возможно из не вполне идеальных отдельных работников сформировать эффективно работающий коллектив. 
 
Аттестация муниципальных служащих 
 
Для определения уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих и соответствия их занимаемым должностям, стимулирования роста квалификации и повышения ответственности за исполнение ими должностных обязанностей, развития у них инициативы и творческой активности проводится аттестация. 
Аттестация проводится не чаще раза в 2 года и не реже раза в 4 года. Порядок и условия устанавливаются нормативно-правовыми актами муниципального образования. Основным документом, регламентирующим проведение аттестации, является положение об аттестации. 
На подготовительном этапе утверждается график проведения аттестации и состав аттестационной комиссии. На каждого служащего, подлежащего аттестации, его непосредственный руководитель составляет служебную характеристику, с которой аттестуемый должен быть ознакомлен; подготавливаются материалы, необходимые для заседания аттестационной комиссии. 
Аттестация проводится в присутствии аттестуемого и его непосредственного руководителя. Комиссия заслушивает сообщение аттестуемого о своей работе, задает ему вопросы и рассматривает представленные материалы. По результатам аттестации муниципального служащего аттестационная комиссия дает одну из следующих оценок: 
- соответствует занимаемой должности; 
- соответствует занимаемой должности при условии улучшения работы и выполнении рекомендаций комиссии с повторной аттестацией через год; 
- не соответствует занимаемой должности. 
Комиссия дает также аргументированные рекомендации о поощрении отдельных работников за успехи, изменении должностных окладов, установлении, изменении или отмене надбавок к должностным окладам, включении в резерв на выдвижение, понижении в должности и др. Оценка деятельности работника и рекомендации комиссии принимаются открытым голосованием в отсутствие аттестуемого. Результаты заносятся в аттестационный лист и сообщаются служащему сразу же после голосования. 
Изучение и анализ данных по проведению аттестации муниципальных служащих в ряде муниципальных образований позволяют отметить следующие недостатки в этой работе: 
- нерегулярность проведения аттестации; 
- проведение оценки аттестуемых лишь по формальным критериям (образование, стаж работы и т.п.) и на основании служебной характеристики; 
- незначительный процент муниципальных служащих, направляемых по результатам аттестации на переподготовку и повышение квалификации, а также зачисляемых в резерв на выдвижение; 
- недостаточность методических разработок в этой области. 
Для устранения этих недостатков необходимо исключить отношение к аттестации как к формальному мероприятию. Это, в свою очередь, требует использования более широкого арсенала методов количественной и качественной оценки. 
 
Подготовка, переподготовка и повышение квалификации 
муниципальных служащих 
 
Первичная подготовка муниципальных служащих осуществляется в высших учебных заведениях в соответствии с государственными образовательными стандартами. 
Под профессиональной переподготовкой понимается обучение муниципальных служащих с целью получения дополнительных теоретических знаний, практических навыков, необходимых для выполнения новых видов профессиональной деятельности. Профессиональная переподготовка осуществляется по программам в объеме свыше 500 часов, длится от 3 до 6 месяцев с отрывом от работы и от 6 месяцев до 1 года без отрыва от работы и заканчивается защитой дипломной работы. 
Под повышением квалификации понимается обновление теоретических и практических знаний муниципальных служащих в связи с необходимостью освоения ими современных методов решения профессиональных задач. Повышение квалификации может включать краткосрочное тематическое обучение по профилю профессиональной деятельности (72 - 100 часов) с защитой реферата или обучение для углубленного изучения проблем по профилю профессиональной деятельности (свыше 160 часов) с защитой выпускной работы. Срок обучения с отрывом от работы составляет от 2 до 6 недель и без отрыва от работы - от 6 недель до 6 месяцев. Обучение осуществляется по мере необходимости, но не реже раза в 5 лет в течение всей трудовой деятельности муниципального служащего. 
Стажировка является отдельным видом дополнительного профессионального образования. Во время стажировки изучается передовой опыт муниципального управления, приобретаются профессиональные и организаторские навыки по занимаемой или более высокой должности. 
Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих является подсистемой образовательной системы в России и в качестве структурных элементов включает: 
- государственные и негосударственные учреждения высшего и дополнительного профессионального образования; 
- профессиональные образовательные планы и программы (основные и дополнительные); 
- соответствующие государственные образовательные стандарты; 
- органы управления подготовкой и переподготовкой государственных и муниципальных служащих и подведомственные им учреждения и предприятия. 
При функционировании системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих должны учитываться следующие принципы. 
1. Обеспечение опережающего характера обучения. 
Реализация этого принципа связана с определением и анализом проблем развития территории, решение которых требует дополнительного обучения муниципальных служащих, выявлением приоритетных направлений и целей, формированием системы мер, направленных на обеспечение дополнительного профессионального образования этих работников и создание действенной системы контроля хода ее реализации. 
2. Преемственность процессов обучения. 
Преемственность процессов подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих в соответствии с требованиями образовательных стандартов предполагает такую организацию обучения, когда содержание текущей учебы связано с предыдущим обучением и обеспечивает необходимое качество выполнения должностных обязанностей. 
3. Целевая направленность обучения. 
Реализация этого принципа связана с обеспечением интенсификации и оптимизации учебного процесса, развитием послевузовского образования (аспирантура, докторантура, соискательство, магистратура). При этом возможно использование многообразных форм получения образования: очная, очно-заочная (вечерняя), заочная, дистанционное образование, экстернат в специальных образовательных учреждениях повышения квалификации, по месту работы муниципальных служащих, самообразование и т.п. 
4. Научность. 
Этот принцип предусматривает организацию образовательного процесса на основе внедрения в обучение результатов научных исследований, анализа современной практики муниципального управления, отечественного и зарубежного опыта. 
5. Функционирование системы обучения преимущественно на основе государственного и муниципального заказа. 
Этот принцип предполагает проведение обучения за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов при возможном привлечении других финансовых источников. Государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих является одной из форм государственной поддержки местного самоуправления. Он определяет периодичность и сроки в зависимости от форм и видов обучения, создает предпосылки для формирования механизма финансирования затрат из федерального бюджета. Объем и структуру госзаказа на обучение утверждает Правительство РФ. Он размещается среди образовательных учреждений на конкурсной основе. В качестве заказчиков выступают органы государственного и муниципального управления. 
6. Единое научно-методическое управление деятельностью всех элементов системы. 
Для совершенствования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих по специальности "Государственное и муниципальное управление" выделяются государственные вузы, которые осуществляют региональную координацию учебной деятельности по образовательным округам. 
7. Обеспечение участия в процессе управления обучением заказчиков на образовательные услуги. 
В системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих действуют три субъекта: будущий специалист или муниципальный служащий, проходящий обучение; учебное заведение, реализующее программу обучения; муниципальный орган, заинтересованный в получении квалифицированного, компетентного специалиста. Эффективное взаимодействие всех заинтересованных сторон повышает действенность системы. 
Таким образом, совершенствование кадрового обеспечения муниципальной службы во многом зависит от масштабов, содержания и эффективности образовательной деятельности системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих. 
 
Формирование кадрового резерва и работа с ним 
 
Одно из важнейших направлений в кадровой работе - формирование резерва кадров и проведение планомерной работы по подготовке резервистов к выдвижению на руководящие должности. 
Кадровый резерв создается с целью замены руководителей, выбывающих по различным причинам, замещения должностей во вновь создаваемых подразделениях. Создание кадрового резерва для выдвижения на руководящие муниципальные должности - многоплановая работа, включающая: 
- отбор наиболее достойных работников и включение их в состав резерва; 
- ежегодную оценку состава резерва, его пересмотр и пополнение; 
- изучение деловых и личностных качеств работников, включенных в резерв, организацию их подготовки и повышения квалификации; 
- выдвижение кандидатов из резерва на руководящие должности. 
Состав кадрового резерва является основным источником замещения вакантных руководящих должностей муниципальной службы. Его количественный состав устанавливается исходя из общего количества номенклатурных должностей муниципальной службы (независимо от наличия вакантных должностей и сроков их замещения), с тем чтобы на каждую руководящую должность в резерве оставались 1 - 2 кандидата. Резерв подбирается не на каждую должность, а на группу однородных. Практика свидетельствует, что эффект резерва ослабевает, если ставка делается на одного человека. Конкуренция нескольких претендентов на одну должность повышает шансы отбора на замещение должности наиболее подготовленного кандидата. В основу отбора в состав кадрового резерва должны быть положены требования профессиональной компетентности, творческого подхода, организаторских способностей, ответственности, высоких моральных качеств. Резерв следует формировать как открытый, и работа с людьми, рекомендованными для выдвижения, также должна вестись открыто. 
Каждого кандидата на выдвижение целесообразно готовить на конкретную должность. При таком подходе гарантируется подготовка кандидатов на замещение каждой должности на всех уровнях муниципального управления. 
Подготовка зачисленных в резерв специалистов осуществляется на основе личных планов, по которым производится сопоставление характеристик каждого кандидата с "портретом идеального сотрудника" на данной должности. При этом целесообразно использовать тестирование и метод экспертных оценок. Тестирование позволяет провести всестороннюю и достаточно объективную оценку резервистов, однако требует специально разработанных тестов для каждой должности и интерпретации их профессиональными психологами. Метод экспертных оценок заключается в оценке экспертами индивидуальных характеристик кандидата по каждой из составляющих портрета идеального сотрудника. В качестве экспертов выступают знающие резервиста сотрудники. Достоинство этого метода состоит в его простоте и низких издержках. Результатом сопоставления характеристик резервиста и идеального служащего становится определение областей развития. План развития должен содержать конкретные мероприятия, направленные на ликвидацию несоответствий, а также сроки их реализации. 
Основной формой подготовки резерва является обучение в процессе трудовой деятельности. Содержание и объем подготовки определяются исходя из уровня соответствия знаний кандидата (выявленных в ходе экспертной оценки) требованиям, предъявляемым к данной должности. Помимо постоянного обучения на рабочем месте, практикуются перемещения работника по горизонтали и по вертикали, командировки для изучения передового опыта, стажировки на различных должностях, замещение соответствующих работников на время их отпусков. Работники, зачисленные в кадровый резерв, должны в первую очередь направляться на переподготовку и повышение квалификации. 
Необходима ежегодная оценка состава резерва. Ее результатом может стать его изменение или корректировка плана развития. 
Эффективность работы с резервом в немалой степени зависит от срока пребывания кандидата в резерве. Опыт показывает, что для получения достоверной оценки способностей работника и выявления возможности его выдвижения на руководящую должность достаточно 3-летнего срока. При таком сроке находящийся в резерве работник, принимая должность, уже будет в курсе всех дел, и замена пройдет гладко. 
 
Существующий в органах местного самоуправления механизм формирования кадрового резерва значительно отстает от запросов практики и носит скорее формальный, чем планомерный характер. Свидетельством этого служит высокая доля работников, назначаемых на должности не из резерва. В резерв нередко зачисляют кандидатов без тщательного отбора и оценки, поэтому туда попадают неперспективные работники, а кадровые службы создают лишь видимость серьезной работы. Бывает, что работника зачисляют в резерв всего за несколько месяцев до освобождения должности, когда вопрос о замещении уже решен. Часто зачисление осуществляется лишь по результатам аттестации, что малоэффективно, поскольку аттестация проводится один раз в 2 - 4 года, а пополнение резерва должно осуществляться постоянно, по мере выбытия кандидатов. 
Отсутствие или несовершенство методических и инструктивных материалов, регул