Региональные аспекты приватизации и управления собственностью в России

Е.Е.Луцкая

РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПРИВАТИЗАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ СОБСТВЕННОСТЬЮ В РОССИИ

(Обзор)

Процессы реформирования экономических отношений и федеративного устройства России породили множество проблем, относящихся к преобразованию системы государственного управления хозяйственным комплексом регионов.

В данном обзоре обобщена экономическая литература последних лет по проблемам приватизации и управления собственностью в субъектах Федерации.

Сущностные характеристики регионального хозяйства находят свое выражение в триединстве стержневых категорий: экономический потенциал территории - собственность -экономические интересы. Природно-экологический, ресурсно-производственный и прочий потенциал являются материальной основой хозяйствования и объектом управления. Собственность как центральная категория этого триединства соединяет в себе и материальную субстанцию (имущественная сторона), и форму экономических отношений по поводу владения имуществом. Сам факт присвоения той или иной части национального имущества, его закрепление в руках определенного юридического или физического лица порождает переплетение коренных экономических интересов различных субъектов хозяйствования, общественных групп и населения данной территории. Поэтому собственность и обусловленные ею интересы являются основой экономической организации общества и государственного управления.

Реформа отношений собственности в России проводилась главным образом через широкомасштабную и относительно быструю приватизацию. За период 1991-1996 гг. доля частного сектора в промышленности страны (включая совместные предприятия и предприятия, находящиеся в смешанной, частно-государственной форме собственности) возросла с 15 до 72%. Этот показатель оказался выше, чем во многих развитых странах, таких, как Франция, Япония, Испания, где государственные компании еще играют важную роль в экономике.

Доли полностью частных предприятий в совокупном промышленном выпуске и занятости в 1996 г. были равны соответственно 22% (1994: 15%) и 26% (1994: 23%) (9, с.262).

Юридическая основа приватизации в России была заложена в 1991-1992 гг. с принятием "Закона о приватизации" и Основных положений программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ. На протяжении всего периода массовой приватизации для экономической политики федерального уровня была характерна тенденция к расширению объема прав принятия решений, делегированных местным органам власти. Это было подтверждено, в частности, Законом РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (август 1995 г.), который возлагает на местные органы полномочия по определению порядка и условий приватизации муниципальной собственности. Доходы от приватизации, согласно этому закону, поступают в местный бюджет.

Итоги приватизации

Современная система собственности в отдельных регионах страны во многом имеет схожие черты, обусловленные общероссийской программой массовой приватизации, реализованной в первой половине 90-х годов. Эта программа изначально строилась по единой для всех регионов схеме.

28

Последствия приватизации (в плане эффективности функционирования экономики страны и регионов) условно подразделяются на положительные и отрицательные. К положительным относятся следующие.

Произошли cущественные изменения в структуре собственности: устранена монополия госсобственности в народном хозяйстве, заложены основы рыночной экономики многоукладного типа. Большая часть производимых товаров и услуг (в среднем по регионам 70-80%) создается в настоящее время в негосударственном секторе экономики.

Была создана основа для конкуренции различных форм собственности в большинстве отраслей, что повлияло на снижение темпов роста цен на многие потребительские товары.

У предприятий появилась возможность использовать имущество, в том числе и землю, в коммерческих целях. Рынок недвижимости приобрел более цивилизованные рамки.

Получил развитие рынок ценных бумаг, который стал важным каналом привлечения инвестиций в экономику регионов, а также каналом перераспределения капитала. Эффективность этого рынка пока подвергается сомнению, поскольку он функционирует в большинстве случаев в отрыве от эмитента и охватывает в основном спекулятивные операции.

Предприятия стали самостоятельно принимать решения о реорганизации, объединении, разукрупнении своих производств. В результате в рамках создаваемых финансово-промышленных групп, холдингов, других видов объединений предприятий начали концентрироваться финансовые ресурсы региона, которые можно использовать для решения местных проблем (7, 1).

Наряду с положительными отмечаются и отрицательные экономические последствия процесса преобразования собственности.

Результатом первого (чекового) этапа приватизации стало такое распределение собственности в рамках созданных акционерных обществ, при котором значительная часть предприятий оказалась под контролем директората и менеджеров. Собственность не сосредоточивалась в руках стратегических собственников. Если какая-то концентрация и имела место, то, как правило, на базе спекулятивного, а не производительного капитала. Таким образом, приватизация не обеспечила передачу предприятий в руки эффективных собственников и не способствовала повышению эффективности экономики.

Процесс приватизации не сопровождался другими важными элементами экономической политики - структурными реформами и мерами по макроэкономической стабилизации. Реорганизация собственности проводилась в условиях изъятия финансов у предприятий, при этом большая часть средств от приватизации уходила на федеральный уровень и не возвращалась к субъектам Федерации. В результате приватизация не стала инструментом экономического роста, не привела к инвестированию средств в производство как ключевой фазе воспроизводственного процесса. Более того, она способствовала спаду производства.

Отставание законодательного процесса (отсутствие в течение почти четырех лет законов "Об акционерных обществах", "О рынке ценных бумаг", "О несостоятельности предприятий"), противоречивость многих законов привели к резкому усилению криминализации экономики. Снижение возможностей государства как собственника и распорядителя имущества, закрепленного за госпредприятиями, способствовало развитию криминального и теневого бизнеса, выкачиванию государственных ресурсов представителями менеджмента и частного сектора.

Поскольку в программе приватизации не были учтены особенности убыточных и малорентабельных предприятий (в частности, не были разработаны нормативные акты, обеспечивающие бесплатную передачу неликвидного имущества новому собственнику на определенных условиях), большинство этих предприятий прекратило свое существование.

В ходе приватизации не была решена задача привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций.

Важнейшая часть государственной собственности - собственность субъектов Федерации, составляющая основу экономической самостоятельности региона, была сформирована по остаточному принципу. Недостаточный учет интересов субъектов Федерации в процессе разгосударствления собственности оказал негативное влияние на возможности государственного управления экономикой на региональном уровне, способствовал определенной потере управляемости хозяйством (1, 3, 7).

Приватизации не способствовала повышению эффективности функционирования экономики также и потому, что она не сопровождалась принципиальными институциональными преобразованиями. Мировой опыт свидетельствует, что рыночная экономическая система - это

29

не только разные формы собственности, но и соответствующее законодательство, банковская система, судебная власть, высокий уровень информатизации, особая система подготовки руководителей и специалистов. В течение почти всего предшествующего периода приватизации на решение этих проблем не обращалось внимания. Анализ работы российских предприятий всех форм собственности показывает, что они не могут реализовать свой потенциал при существующей налоговой политике, антимонопольном законодательстве, криминализации экономики и многих других факторах (6).

Особого рассмотрения заслуживают результаты приватизации крупных предприятий в капиталоемких отраслях обрабатывающей промышленности. Один из парадоксов российских реформ заключается в том, что приватизация в этих отраслях привела к консервации неконкурентной и неэффективной промышленной структуры. Причина этого кроется в недостатках избранной модели ваучерной приватизации, приведшей к существенному распылению собственности.

Размытая структура собственности достаточно быстро была преодолена в группе сырьевых и перерабатывающих отраслей (топливно-энергетический комплекс, металлургия, химия и т.п.), поскольку контроль за этими предприятиями сулил колоссальные доходы, базирующиеся на исторически сложившейся разнице между внутренними и мировыми ценами. Концентрация собственности имела место также в некапиталоемком секторе обрабатывающей промышленности (пищевая и легкая промышленность, производство стройматериалов), где потенциально высокая отдача обеспечивалась за счет быстрого оборота капитала при поставках на внутренний рынок.

Предприятия капиталоемких высокотехнологичных отраслей с длинным производственным циклом, неконкурентоспособные не только на внешнем, но и на внутреннем рынке, оказались наименее привлекательными для реальных собственников. Процесс консолидации распыленных пакетов акций на этих предприятиях не завершился до сих пор; на смену государству не пришел какой-либо иной собственник, способный инициировать внутренние реформы. Текущий контроль за подобными предприятиями, как правило, до сих пор остается в руках старых директоров.

В этой связи экономисты обращают внимание на тенденцию возвращения государства в качестве собственника на крупные предприятия капиталоемких отраслей. Так, А.Яковлев, ссылаясь на недавнюю фактическую национализацию таких предприятий, как КамАЗ и АНТК им. Туполева, считает отмеченную тенденцию вполне объективной (10, с.8).

Как считают Р.Н.Евстигнеев, М.А.Дерябина и другие авторы монографии "Развитие экономических отношений "центр-территория в России", влияние приватизации на экономическую систему страны в целом и ее регионов могло бы быть другим, если бы были учтены основные экономические и политические факторы развития регионов.

Изменение формы собственности проводилось без учета характерных для большинства регионов "требований". А именно: изменение должно проводиться путем последовательных преобразований, без резких сдвигов и навязываемых сверху кампаний; участники приватизационного процесса должны иметь равные стартовые условия в приобретении средств производства; сроки приватизации не должны определяться в форме "плановых заданий", недопустимы директивы в виде процентных норм приватизации; трудовой коллектив должен иметь приоритет в полном или частичном выкупе предприятий в зависимости от объема основных фондов (6, с.27).

Унитарная и излишне централизованная модель российской приватизации прямо противоречила названным требованиям: она проводилась в форме широкомасштабной кампании, практически без учета реальной стоимости продаваемых основных фондов, приводила к ухудшению управления и спаду производства на многих предприятиях.

Реформа в России проводилась согласно законам и нормативным актам, предполагавшим разграничение государственной собственности на федеральную и субфедеральную и выделение в качестве самостоятельной формы собственности муниципальных образований. Однако, как отмечают авторы вышеназванной монографии, все федеральные программы приватизации, порядок и формы ее проведения разрабатывались исключительно силами центральных органов федерального уровня, которые практически не учитывали особенности и интересы регионов. Сверхвысокая централизация процесса приватизации привела к ослаблению государственного управления экономикой и контроля за использованием имущества.

Вместе с тем именно в регионах по мере возможности и готовности властей корректировались такие недостатки унитарной модели, как отсутствие реструктурирования на

30

предприятиях финансов и производства, крайне слабая защищенность прав акционеров, неразвитость системы корпоративного управления.

Как было отмечено выше, в результате разгосударствления и приватизации предприятий в регионах страны сложилась весьма сложная структура собственности. Основными типами собственности являются следующие: государственная, общественных организаций, частная, смешанная (российская и с участием иностранного капитала).

Государственная собственность региона подразделяется на три категории: федеральная, субфедеральная и муниципальная. Согласно законодательным и нормативным актам, принятым в начальный период разгосударствления собственности, границы, разделяющие эти три категории, довольно подвижны.

К объектам исключительно федеральной собственности отнесены такие, которые составляют основу национального богатства и необходимы для функционирования федеральных органов власти и управления, решения общероссийских задач, обеспечения обороны страны и др.

К муниципальной собственности в соответствии с принципами функционального назначения и территориальной принадлежности отнесены: вневедомственный жилой и нежилой фонд и организации, вместе с обслуживающими его предприятиями инженерной и производственной инфраструктуры, предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, здравоохранения, народного образования, культуры и спорта.