Правові питання розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

Щодо змін, що фактично були зроблені, то до Закону про місцеве самоврядування були внесені зміни, які стосуються повноважень органів місцевого самоврядування у галузі управління комунальною власністю, забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян, у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку, регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища, соціального захисту населення, контрольних повноважень у галузі ЖКГ, торгівлі, харчування, транспорту і зв’язку. Щодо повноважень місцевих державних адміністрацій, то вони зазнали змін у галузі використання земель, соціального забезпечення та соціального захисту населення, у галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян. Саме останні, на мою думку, були найсуттєвішими серед інших, оскільки вони прямо стосувалися взаємовідносин і взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями. Але внесення цих змін зовсім не вирішило існуючих проблем. Деякі навіть поглибили їх. І взагалі – вони були несуттєвими.

2.3. Порівняльний аналіз повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування

Дублювання повноважень  місцевих державних адміністрацій  та органів місцевого самоврядування наочно видно з наведеної таблиці.

Порівняльний аналіз повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування

 

Закон "Про місцеві державні адміністрації"	Закон "Про місцеве самоврядування в Україні"
П. 2 ст. 17: "Забезпечує ефективне використання природних, трудових і фінансових ресурсів."	П. 2 ч. 1 ст. 27: "Забезпечення... ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів"
П. 3 ст. 17: "Складає необхідні для управління соціально–економічним розвитком відповідної території баланси трудових, матеріально–фінансових та інших ресурсів, місцевих будівельних матеріалів, палива..."	П. 3 ч. 1 ст. 27: "Забезпечення складання балансів фінансових, трудових ресурсів... необхідних для управління соціально–економічним і культурним розвитком відповідної території, а також визначення потреби у місцевих будівельних матеріалах, паливі"
П. 6 ст. 17: "Розглядає та приймає рішення за пропозиціями органів місцевого самоврядування щодо проектів планів та заходів підприємств, установ, організацій, розташованих на відповідній території"	П. 1 ч. 2 ст. 27: "Розгляд і узгодження планів підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, здійснення яких може викликати негативні соціальні, демографічні, екологічні та інші наслідки, підготовка до них висновків і внесення пропозицій до відповідних органів"
П. 5 ст. 18: "У суспільних інтересах територіальних громад об'єднує на договірній основі бюджетні кошти з коштами підприємств, установ, організацій та населення для будівництва, розширення, реконструкції, ремонту та утримання виробничих підприємств, транспорту, мереж тепло-, водо-, газо-, енергозабезпечення, шляхів, зв'язку, служб з обслуговування населення, закладів охорони здоров'я, торгівлі, освіти, культури	П. 5 ч. 1 ст. 28: "Залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури..."
П. 7 ст. 18: "Регулює ціни та тарифи за виконання робіт та надання житлово-комунальних послуг підприємствами, а також визначає і встановлює норми їх споживання, здійснює контроль за їх додержанням"	П. 2 ч. 1 ст. 28: "Встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності"
П. 4 ст. 20: "Організовує охорону, реставрацію та використання пам'яток архітектури і містобудування, палацово-паркових та історико-культурних ландшафтів"	П. 5 ч. 2 ст. 31: "Організація охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури і містобудування, палацово-паркових і садибних комплексів, природних Заповідників"
П. 6 ст. 21: "Інформує населення про екологічно небезпечні аварії та ситуації, стан довкілля, а також заходи, що вживаються до його поліпшення" П.7 ст. 21: "Організовує роботу по ліквідації наслідків екологічних аварій, залучає до цих робіт підприємства, установи, організації незалежно від форм власності та громадян"	П. 6 ч. 2 ст. 33: "Здійснення, необхідних заходів щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, стихійного лиха, епідемій, епізоотій, інших надзвичайних ситуацій, інформування населення про них, залучення в установленому законом порядку до цих робіт підприємств, установ та організацій, а також населення"

 

 

Наведений порівняльно-правовий аналіз Законів про місцеві державні адміністрації та про місцеве самоврядування свідчить, що за місцевими органами виконавчої влади на рівні районів та областей значною мірою закріплені ті повноваження, які на рівні населених пунктів виконують виконавчі комітети відповідних рад. Така ж ситуація простежується й при зверненні до галузевого законодавства. Майже половина справ, віднесених до відання держадміністрацій, по своїй суті є справами місцевого значення. Законодавче закріплення таких повноважень за місцевими органами виконавчої влади є свідченням того, що держава не впевнена в дієвості місцевого самоврядування, вона побоюється передавати значне коло справ до відання муніципальних органів. Крім того, це обумовлено й суто структурними причинами, зокрема відсутністю власних виконавчих комітетів у районних та обласних рад. З тих же причин значну кількість повноважень, законодавчо закріплених за органами місцевого самоврядування, районні та обласні ради вимушені делегувати місцевим держадміністраціям. У результаті – розмиваються межі між державною і муніципальною владою, а місцеве самоврядування на рівні областей і районів перетворюється на декларацію.¹³

2.4. Шляхи вирішення  проблем розподілу та реалізації  повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

Розмежування  компетенції між органами місцевого самоврядування та місцевими держадміністраціями слід розпочинати з визначення його принципових засад. Деякі з цих засад прямо закріплені в Конституції та законах, інші мають доктринальний характер:

1. Повноваження органів публічної влади на місцях поділяються на власні і делеговані.
2. Дублювання і конкуренція компетенції різних органів публічної влади на місцях не допускається.
3. Сутність власних повноважень органів місцевого самоврядування полягає в управлінні місцевими справами, а сутність власних повноважень місцевих держадміністрацій – у здійсненні державної політики у відповідних адміністративно-територіальних одиницях.
4. Власні повноваження органів місцевого самоврядування повинні охоплювати всі справи місцевого значення. Виконання цих повноважень органами державної влади може мати місце лише на основі делегування.
5. Делегування може здійснюватись лише на принципах взаємної добровільності сторін, строковості і повного матеріально-фінансового забезпечення.

Вихідне значення для розподілу компетенції на місцевому рівні має визначення поняття „справи місцевого значення”, а також конкретного переліку таких справ. Спроби сформулювати дефініцію місцевих справ у вітчизняній науці робились неодноразово, однак це питання досі залишається відкритим. Про таку необхідність також зазначається у Концепції щодо внесення змін до Законів України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”. Я вважаю, що справами місцевого значення мають визнаватись ті питання суспільного життя, які виражають колективні потреби територіальної громади. Це зокрема: здійснення повноважень власника стосовно об'єктів комунальної власності; благоустрій місць громадського користування; забезпечення соціально–культурних потреб населення територіальної громади; організація роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування; охорона громадського порядку та забезпечення екологічної безпеки на відповідній території; фінансування заходів, пов'язаних з вирішенням місцевих справ. Слід зазначити, що перелік справ місцевого значення має бути вичерпним, оскільки ч. 2 ст. 19 Конституції безпосередньо зобов'язує органи місцевого самоврядування і їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Окремої уваги потребує питання про перелік об'єктів комунальної власності, оскільки чинний Закон про місцеве самоврядування перелічує їх через родові поняття досить абстрактно. Головним критерієм для визначення того, яким має бути конкретний перелік об'єктів власності певної територіальної громади, є те, на задоволення чиїх потреб спрямовані ці об'єкти. До комунальної власності мають належати ті об'єкти, які задовольняють потреби насамперед членів територіальної громади: природні ресурси місцевого значення; комунальний житловий і нежитловий фонд; підприємства комунального господарства; ринки і торговельні майданчики; підприємства міського та міжміського транспорту; об'єкти шляхового господарства шляхів місцевого значення; комунальні банки та інші кредитні установи; установи, охорони здоров'я, що обслуговують громадян за місцем їх проживання; заклади освіти, що надають освітні послуги за місцем проживання громадян; заклади культури, що обслуговують громадян за місцем проживання; бюро ритуальних послуг і кладовища; рухоме і нерухоме майно органів місцевого самоврядування; майно муніципальної міліції; комунальні засоби масової інформації; акції, частки, паї, що належать територіальній громаді у спільній власності; кошти місцевого бюджету.

Функціонально-компетенційні проблеми підсилюються системно-структурними негараздами. Адже система органів місцевого самоврядування позбавлена єдності. Насамперед це виявляється у відсутності виконавчих органів у районних та обласних рад, що фактично примушує їх делегувати значну кількість самоврядних повноважень на цьому адміністративно-територіальному рівні місцевим державним адміністраціям. Це суперечить як декларованому в Конституції України принципу самостійності місцевого самоврядування, так і Європейській хартії про місцеве самоврядування. Тому уточнення компетенції органів публічної влади на місцях має супроводжуватись змінами у структурі цих органів. Насамперед йдеться про необхідність створення виконавчих органів місцевого самоврядування на рівні районів і областей, таких же як виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад з відповідним обсягом повноважень, що дасть змогу зняти з місцевих держадміністрацій „баласт” повноважень, пов'язаних з вирішенням справ місцевого значення.

 

висновок

Розбудова правової держави значною мірою залежить від наявності в державі упорядкованої, чітко працюючої системи органів публічної влади, особливо на місцевому рівні. Чинне законодавство в багатьох випадках ще успадковує стару організацію і зміст керування економікою, а отже і прив'язану до них систему органів керівництва.

Розвиток  місцевого самоврядування в Україні  потребує приведення системи і змісту законодавства відповідно до нового конституційного змісту, нових принципів, потребує утворення правової основи управління у правовій державі.

Особлива  роль тут належить Верховній Раді України. Від того, як своєчасно й обмірковано вона буде реагувати на ситуацію, що складається в суспільстві, залежить розвиток держави в цілому і місцевого самоврядування зокрема.

Основні завдання Верховної Ради України – це послідовна та продумана ліквідація багатьох протиріч та правового вакууму, що існує в законодавстві, усунення бар'єрів у галузі права щодо розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

Важливим  кроком на шляху удосконалення діяльності органів публічної влади на місцях повинно стати подальше удосконалення правового регулювання відносин між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями. Вирішення цієї важливої правової проблеми повинно йти шляхом вироблення і встановлення конкретних законодавчих механізмів розмежування повноважень вказаних органів, удосконалення порядку та процедур проведення у життя владних управлінських дій як спільно (у взаємодії), так і окремо один від одного.

Враховуючи  наукову і практичну важливість питання для становлення та розвитку України як демократичної держави з ефективною системою органів влади на місцях, доцільним є проведення подальших досліджень в цьому напрямку.

 

Список використаної літератури

1. Конституція України. Прийнята 28.06.1996 р. // © ЛІГАБізнесІнформ;
2. Європейська хартія місцевого самоврядування. Страсбург, 15.10.1985 р. // © ЛІГАБізнесІнформ;
3. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" № 280/97–ВР від 21.05.97р. // © ЛІГАБізнесІнформ;
4. Закон України "Про місцеві державні адміністрації" № 586 – XIV від 09.04.99 р. // © ЛІГАБізнесІнформ;
5. Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» № 1к/95 від 08.06.95 р. (втратив чинність) // © ЛІГАБізнесІнформ;
6. Указ Президента України "Про Концепцію Адміністративної реформи в Україні" № 810/98 від 22.07.98 р. // © ЛІГАБізнесІнформ;
7. Указ Президента України "Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні" № 749/2001 від 30.08.01 р. // © ЛІГАБізнесІнформ;
8. Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції щодо внесення змін до Законів України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації"« від 1.03.2001 р. N 69-р. // © ЛІГАБізнесІнформ;
9. Авер'янов В.Б. Державне управління в Україні (Навчальний посібник). За загальною редакцією доктора юр. наук, проф. В.Б. Авер'янова. — К., 2003. – С. 32 – 44.
10. Андресюк Б.П. Місцеве самоврядування в сучасній Україні: проблеми і перспективи. – К., 1997. – 203 с.
11. Батанов О.В. Функції територіальних громад як спецефічних суб'єктів конституційного права // Право України. – № 8. – 1998. – С. 23.
12. Біленчук П.Д., Кравченко В.В., Підмогильний Т.В. Місцеве самоврядування в Україні: Муніципал. Право. – К.: Атіка, 2000. – 303 с.
13. Битяк Ю.П. Повноваження та організація діяльності місцевих державних адміністрацій, їх відносини з органами місцевого самоврядування // Державне будівництво та місцеве самоврядування. Збірник наукових праць. Вип. 4. / Наукове видання. – X.: Право, 2002. – С. 155.
14. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно–практическое пособие. – М., 1999.– 100 с.
15. Воронов М.П., Скрипничук В.М. Децентралізація влади як основа взаємовідносин державних виконавчих органів і органів місцевого самоврядування // Державне будівництво та місцеве самоврядування. Вип. 1. / Збірник наукових праць. – X.: Право, 2001. – С. 34–44.
16. Державне управління, державна служба, місцеве самоврядування / За заг. ред. О.Ю. Смоленського. – Хмельницький: Поділля, 1999. – 570 с.
17. Довбуш І. Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. – 2001. – № 10. – С. 20–24.
18. Кампо В.М. Місцеве самоврядування в Україні / НАН України. Ін–т держави і права ім. В.М. Корецького. – К.: ІнЮре, 2000. – 33 с.
19. Колодій А.М., Олійник А.Ю. Державне будівництво і місцеве самоврядування.– К.: Юрінком Інтер, 2000. – 502 с.
20. Комашко М. Проблемні питання законодавчого регулювання взаємовідносин місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування у м. Києві // Підприємництво, господарство і право.– 2003.– № 9.– С. 68- 88.
21. Копань О.В. Правові проблеми організації самоврядування в Україні. – К.: Оріяни, 2001. – 143 с.
22. Корнієнко М.І. Муніципальне право України. – К., 2000. – 150 с.
23. Кравченко В. Розмежування повноважень за чіткими критеріями // Місцеве самоврядування. – 1997, (5) березень–квітень. – № 3–4.
24. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. – М., 1993. – 170 с.
25. Манжула А. Деякі аспекти співвідношення органів місцевого управління і органів місцевого самоврядування // Підприємництво, господарство і право. – 2002.–№ 12. – С. 63–65.
26. Медведчук В. Вертикаль управління: пошук оптимальної моделі // Президентський вісник. – 2001. – №35(61). – С6.
27. Мельниченко В. Вертикаль управління. Повноваження і відповідальність // Віче.–2001.–№4.–С. 20.
28. Монтескье Ш. О духе законов. О свободе. Антология западноевропейской классической либеральной мысли (Серия: «Общественная мысль: исследования и публикации»). – М., 1995. – 650 с.
29. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. – К., 1998. – 234 с.
30. Серьогіна С.Г. Структурні та компетенційні проблеми організації місцевого самоврядування в Україні // Державне будівництво та місцеве самоврядування. Вип. 1./ Збірник наукових праць. – X.: Право, 2001. – С.106-118.
31. Телешун С. Структурні елементи вертикалі політичної влади і державного управління та органів місцевого самоврядування // Право України. – 2001.–№ 6. – С. 29.
32. Тодика Ю.М. Конституційне право України на сучасному етапі. – Харків, 1996. – С. 26.
33. Ярощук О.В. Досвід організації муніципального управління в зарубіжних країнах. – Тернопіль, 1999. – 400 с.

¹ Тодика Ю.М. Конституційне право України на сучасному етапі. - Харків, 1996. - С. 26

² Васильєв В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. – М., 1999.– С. 39 .

³ Авер'янов В.Б. Державне управління в Україні (Навчальний посібник). За загальною редакцією доктора юр. наук, проф. В.Б. Авер'янова. — К., 2003. - С. 32-44.

⁴ Манжула А. Деякі аспекти співвідношення органів місцевого управління і органів місцевого самоврядування // Підприємництво, господарство і право. — 2002. - № 12. - С. 63

⁵ Авер'янов В.Б. Державне управління в Україні (Навчальний посібник). За загальною редакцією доктора юр. наук, проф. В.Б. Авер'янова. — К., 2003. - С. 32-44.

⁶ Монтескье Ш. О духе законов. О свободе. Антология западноевропейской классической либеральной мысли (Серия: «Общественная мысли: исследования и публикации»). — М., 1995. — С. 73–97.

⁷ Тодика Ю.М. Конституційне право України на сучасному етапі. - Харків, 1996. - С. 26

⁸ Воронов М.П., Скрипничук В.М. Децентралізація влади як основа взаємовідносин державних виконавчих органів і органів місцевого самоврядування // Державне будівництво та місцеве самоврядування. Вип. 1. / Збірник наукових праць. - X.: Право, 2001. — С. 34–44.

⁹ Телешун С. Структурні елементи вертикалі політичної влади і державного управління та органів місцевого самоврядування // Право України. – 2001. – № 6. – С. 29.

¹⁰ Довбуш І. Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. – 2001. – № 10. – С. 20–24.

¹¹ Авер'янов В.Б. Державне управління в Україні (Навчальний посібник). За загальною редакцією доктора юр. наук, проф. В.Б. Авер'янова. — К., 2003. - С. 32-44.

¹² Мельниченко В. Вертикаль управління. Повноваження і відповідальність // Віче. – 2001. – № 4.–С. 20

¹³ Серьогіна С.Г. Структурні та компетенційні проблеми організації місцевого самоврядування в Україні // Державне будівництво та місцеве самоврядування. Вип. 1. / Збірник наукових праць. – X.: Право, 2001. – С. 112–113.