Понятие и структура функций местного самоуправления

Действительно, реорганизация местного самоуправления в XVIII и XIX вв. непосредственно соприкасалась  с избирательной реформой, проводившейся  в странах Западной Европы. Французская революция способствовала избранию муниципалитетов всем народом, а не только так называемыми активными (т. е. платившими налог). Реформа избирательной системы в Англии 1885 г. узаконившая всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, увеличила число избирателей на парламентских и местных выборах вдвое⁷. Таким образом, идея естественных прав, воплощенная в юридических институтах, усилила самоуправленческую доктрину положениями об участии в осуществлении управленческих функций всех граждан. Если первоначально идея местного самоуправления в основном преследовала цель развития у граждан чувства принадлежности к одному сообществу, то впоследствии она стала употребляться в связи с политическими и личными свободами людей. В этом и проявляется сопряженность философского учения о естественных правах и доктрины мутного самоуправления.

На становление идеи местного самоуправления оказали влияние представители утопического социализма и коммунизма (Т. Мор, Т. Кампанелла, Ш. Фурье, Р. Оуэн, А. Сен-Симон и др.), развившие основополагающие принципы организации человеческого общежития — принципы равенству участия и свободы. Как отмечается в отечественной научной литературе, "большинство теоретических концепций и политических движений, так или иначе связанных с самоуправлением, находились под влиянием социалистических идей".. Однако нельзя просто взять этот тезис на вооружение, не уточнив некоторые моменты. Не отрицая воздействия на практику местного самоуправления социалистических идей, заметим, что практическое реформирование местной власти преследовало самые разнообразные цели. К примеру, революции 1789 г. во Франции и 1917 г. в России радикально изменили систему управления местными делами. Не случайно в программных документах партии большевиков местное самоуправление именовалось революционным. Реформирование земского и городского самоуправления в 60-е гг. прошлого века предполагало развитие хозяйственной сферы и улучшение финансового положения территорий местного самоуправления, демократизации, хотя и в ограниченном виде, местной жизни. Напротив, прусская городская реформа (1808 г.) задумывалась как противовес революционным преобразованиям. X. Шеер, подчеркивая консервативную сущность данной реформы, отмечает, что она была не продуктом идейного влияния Французской революции, а скорее продуманным политическим противоядием по отношению к революционным идеям⁸.

Влияние на местное  самоуправление оказывали не только идеи, ставшие общечеловеческим достоянием, но и взгляды, имевшие ограниченный характер, пусть и весьма популярные в свое время. Это, например, идея муниципального социализма, зародившаяся в середине XIX в. в Англии. Муниципальный социализм представлял собой совокупность программных положений и установок, направленных на обеспечение возможно более полной демократизации местной жизни. Первое требование, которое содержалось в муниципальных программах политических партий,— наделение городской и сельской общины правами более широкой автономии. Еще одна задача заключалась в увеличении представительства населения в органах местного самоуправления-         

В русской литературе муниципальный социализм характеризовался как построение всей общинной жизни по одному широкому принципу— все более полный демократизации местной жизни, служения интересам широких масс⁹. Приверженцы идеи муниципального социализма надеялись путем последовательных реформ, изменения государственной и общественной жизни без резких скачков и потрясений перестроить современную жизнь на новых основаниях. Создание на местах оплотов демократии, способных противостоять центральным органам, расширение прав местного самоуправления в политической сфере трактовались сторонниками муниципального социализма чуть ли не как коренное изменение власти в обществе.

Однако понятие "муниципальный социализм" ничего общего с социализмом в обычном значении этого слова не имеет (это не детище социалистических идей). Требования муниципального социализма выставлялись не только в программах партий социалистического толка, но и в положениях большинства буржуазных партий. Течение муниципального социализма возникло в период, когда никаких социалистических партий не было. Как подчеркивает М. А. Курчинский, "нередко процесс муниципализации городского хозяйства был наиболее активным там, где городское управление находилось в руках консерваторов, для которых муниципализация городских служб является не требованием прежде всего справедливости и равенства, а требованием практического смысла, выгодности и жизненного опыта"¹⁰. Тем не менее, по свидетельствам современников, социалисты внесли заметное оживление в общинную жизнь,

Причины, по которым, например, немецкая социал-демократия стала участвовать в выборах органов местного самоуправления, М. А. Курчинский обосновал следующим образом. Сначала социалисты не желали отвлекать своего внимания от более важной, по их мнению, деятельности в государственной сфере, не желали размениваться на мелочи, заниматься сравнительно незначительными вопросами общинной жизни. Они боялись, что их деятельность, примененная к таким будничным интересам, потеряет свой принципиальный характер, получит вместо широкого размаха спокойный мелкобуржуазный оттенок. Но успехи, которые были достигнуты рабочими партиями Англии и Франции, заставили их изменить свое отношение к проблеме, и германские социалисты стали принимать живое участие в местной жизни¹¹.

Существование местного самоуправления в значительной мере обусловлено совокупностью  сложившихся и утвердившихся в обществе экономических, социально-классовых и социокультурных отношений. Они и предопределяют формационную и цивилизационную принадлежность конкретных типов местного самоуправления. Взаимодействие формационных и цивилизационных начал, их взаимовлияние дают возможность реконструировать прошлое институтов местного самоуправления, показать самобытность его конкретно-исторических и этнокультурных типов.

Формационную  классификацию местного самоуправления с определением характера сопутствующих ему производительных сил и производственных отношений мы находим у М. Вебера, который занимался проблемой генезиса городов — основных территориальных единиц самоуправления. Город, по его мнению, предстает в виде сложных перекрещивающихся процессов, главным образом экономических, социальных и военно-политических, и в виде комплекса явлений, в котором нашли себе место те различные силы развития, которые его создали и вызвали к жизни¹². У М. Вебера нет определенной теории происхождения городов. Он указывает на роль социально-экономических процессов в развитии города и раскрывает историю их взаимодействия. М. Вебер переносит принцип формационной идентификации на территориальные (городские) общины, отмечая изменчивое состояние системы управления городом. Перемещение управленческих функций от представителей знатных родов к более широкой категории граждан, а от нее, как указывает М. Вебер, к функционерам демоса особенно рельефно проявляется в различных формационных эпохах.

Социально-экономическую  подоплеку развития городского общества выделяет Л. И. Рейснер. По его словам, сложность и функциональное разнообразие города, развитие в нем внутреннего разделения труда и социально-классовых противоречий между политической элитой и массами, аристократией и плебсом, богатством и нищетой не должны заслонять экономической основы самого существования и роста города¹³.

Формационное  воздействие обнаруживается при  изучении теорий происхождения города. "Вотчинное", "бурговое" и иные течения, объясняющие эволюцию этого явления, в основном построены на характеристике отношений собственности, анализе типов производственных отношений, экономических условий вызревания города.

Гносеологическая  привлекательность идеи формационности находит подтверждение в отечественных монографиях последних лет. Такие работы, как "Самоуправление: от теории к практике", "Институты самоуправления: историко-правовое исследование", начинаются с анализа самых ранних политико-правовых форм самоуправления и заканчиваются рассмотрением современной практики его организации. Печать формационной идеи лежит на содержании и структуре названных работ, что отражает задачу авторов: проиллюстрировать историческую типологию местного самоуправления, показать характерные для него институты, выявить внутренние зависимости. Социально-политическая морфология местного самоуправления, обусловленная политэкономическим подходом, прослеживается в таких закономерностях: племенному самоуправлению соответствует эпоха "военной демократии"; античные города выступают формой самоуправления полисной общины; средневековому самоуправлению корреспондируют самоуправляющиеся общности-коммуны. Подобная зависимость выявляется и при исследовании более поздних этапов общественного развития.

Идея  этнокультурной морфологии, или цивилизационного уклада, ярче выражающаяся не столько в базисных, сколько в надстроечных явлениях, также помогает реконструировать прошлое местного самоуправления и прогнозировать его будущее. Понятие "цивилизация" появилось в XVIII столетии и было тесно связано с понятием "культура". В XIX в. понятие "цивилизация" употреблялось для характеристики капитализма в целом, однако такое представление о цивилизации не было доминирующим. Н. Я. Данилевский сформулировал теорию общей типологии культур, или цивилизаций, согласно которой не существует всемирной истории, а есть лишь история данных цивилизаций, имеющих индивидуально замкнутый характер. Начала цивилизации одного культурно-исторического типа не передаются другим народам. Отсюда вывод ученого о самобытности социокультурных традиций русского народа, политико-государственных форм его существования. Н. Я. Данилевский рассматривал разнообразные институты русского общества: религию, государство, общину. Последнюю он именует "неприкосновенной формой собственности", подчеркивая ее органическую связь с присущими России формами управления¹⁴.

Попытки выявления  русской самобытной традиции предпринимались и до Н. Я. Данилевского. Так, Н. М. Карамзин, заявивший, что Россия не Европа, доказательством существования традиции, пронизывающей и определяющей всю русскую историю, считал российскую государственную самодержавность¹⁵.

Приложение формационной идеи к местному самоуправлению дает возможность выделить качественно различные, в первую очередь с экономической точки зрения, типы данного явления, неодинаковые уровни его экономической и социально-исторической зрелости. Цивилизационная идея способствует вычленению социокультурных ценностей, норм социального поведения, свойственных этнокультурным типам самоуправления на местах.

Замечу, что однозначное, резкое "разведение" формационного и цивилизационного начал не в полной мере отвечает сложившимся на этот счет научным представлениям. Например, Р. Г. Ланда указывает, что цивилизация несет в себе формационную специфику, складывается на протяжении нескольких формационных эпох. Л. И. Рейснер подчеркивает, что реализация историко-теоретического подхода к обществу немыслима в рамках исключительно формационного подхода¹⁶.

В 60—-70-е гг. нашего столетия в странах Западной Европы произошел почти повсеместный отказ от противопоставления местного самоуправления государству. На смену этой доктрине пришла идея совмещения самоуправленческих начал в едином институционально-нормативном комплексе публичной власти; Отмеченная тенденция многократно усиливает государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами¹⁷. И. Б. Левин характеризует ситуацию связанную с расширением прав местного самоуправления, даже как экспансию государства в пределы гражданского общества¹⁸.

В контексте  более широких преобразований в западном обществе наметился сдвиг в сторону модернизации отношений между государством и гражданскими структурами. В частности, это выражается в практике создания смешанных органов контроля — за состоянием окружающей среды, функционированием медицинских учреждений, муниципальных служб и т.д., в которые наряду с чиновниками входят представители местных общин, профсоюзов, экологических движений. И. Б. Левин называет эту тенденцию "сверхсоциализацией"¹⁹. В странах Запада подобные процессы получили оценку в рамках сложившейся теории "социального капитала", который понимается как потенциал взаимного доверия и взаимопонимания, рационально и целенаправленно формируемый в межличностном пространстве. В отличие от капитала денежного "социальный капитал" по мере расходования только возрастает, поскольку чем интенсивней практика кооперации, тем прочней единство и больше взаимного доверия. Объем "социального капитала" измеряется обычно двумя показателями: по индексу доверия ^АЙ членству в общественных объединениях.      

Завершая рассмотрение вопроса об идее местного самоуправления, отмечу комплексность данного явления, которая не может быть объяснена какой-либо одной причиной. Вот почему, говоря об идее местного самоуправления, следует обращаться к множественности ее начал — тому идейному наследию, которое предопределило ее эволюцию от примитивных к сложным формам организации и осуществления. Однако сама по себе самоуправленческая идея не позволяет описать местное самоуправление как целостное явление. Поэтому следует рассматривать идею местного самоуправления как неотъемлемую часть общецивилизационного пространства, включив ее в широкий контекст общесоциального развития, используя при этом как формационный, так и цивилизационный подходы. Подобная попытка и предпринята в настоящем исследовании.

Самоуправленческая  идея открыта для всего ценного, что есть в духовном багаже человечества. Ее бытие связано с самыми разными гуманистическими, научными и другими воззрениями. В силу этого идея местного самоуправления служит своего рода каркасом для построения сложнейшей системы, о компонентах которой и пойдет речь далее.

1.2. Развитие исторических форм местного самоуправления в России

Российское  местное самоуправление развивалось  из ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Русская община, как отмечают исследователи, довольно рано перерастает из родственного объединения в добровольную общность самостоятельных хозяев. Уже Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления²⁰. Хотя классическими примерами самоуправляющихся городских общин являются Новгород и Псков, вечевая демократия была распространена почти повсеместно в русских городах, что делало вече неотъемлемым элементом самоуправления раннерусского периода. Вот как оценивает роль этого института Н. М. Карамзин: "Скоро по кончине великого князя съехались ростовцы, суздальцы, переяславцы и все люди воинские в город Владимир на вече, следуя примеру новгородцев, киевлян и других российских граждан, которые, по словам летописцев, издревле обвыкли решать дела государственные в собраниях народных и давали законы жителям городов уездных"²¹.