Особый правовой статус депутатов

Особый правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования), члена выборного органа местного самоуправления

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 40) определяются три группы лиц, имеющих особый статус:

— депутаты представительного органа муниципального образования;

— выборное должностное лицо местного самоуправления;

— члены выборных органов местного самоуправления.

Депутаты — это члены представительного  органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской  территории города федерального значения.

Выборным должностным лицом  местного самоуправления является должностное  лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и  прямого избирательного права при  тайном голосовании на муниципальных  выборах.

Членом выборного органа местного самоуправления является выборное должностное  лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных  выборах.

В соответствии со статьей 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ глава  муниципального образования — это  высшее выборное должностное лицо местного самоуправления. Он избирается или  на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования  из своего состава.

В случае избрания на муниципальных  выборах он либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его  председателем, либо возглавляет местную  администрацию.

В случае его избрания представительным органом муниципального образования  он является председателем этого  органа.

При формировании представительного  органа муниципального района из глав поселений, входящих в его состав, и из депутатов представительных органов указанных поселений  глава муниципального района является председателем его представительного  органа.

В поселениях с численностью населения  менее 1000 человек глава муниципального образования, независимо от способа  его избрания, одновременно может  быть председателем представительного  органа и главой местной администрации.

Помимо главы муниципального образования  законодатель предусматривает наличие  и других членов выборных органов  местного самоуправления. Речь идет о  случаях, когда устав муниципального образования предусматривает формирование на основе всеобщего равного и  прямого избирательного права при  тайном голосовании не только представительного, но и других органов местного самоуправления, например контрольного органа. Однако на практике до настоящего времени отсутствуют такие примеры, а поэтому о статусе члена выборного органа местного самоуправления можно говорить только применительно к главе муниципального образования, который входит в состав представительного органа.

В связи с этим можно констатировать, что из числа указанных в статье 40 Федерального закона 2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» лиц, имеющих особый статус, фактически таковым на данный момент обладают: депутаты представительного органа муниципального образования и глава  муниципального образования.

Особый правовой статус означенных лиц возникает в силу того, что  они непосредственно от избравшего их населения получают мандат (наказ, поручение, полномочия) на представление, защиту, выражение его интересов  при решении вопросов местного значения.

Понятия «правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления» и «статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления» различны по своему объему и содержанию. Если под первым следует понимать определяемое правовыми  и иными социальными нормами  фактическое положение, социальный статус данных лиц, то под вторым —  их правовое положение, урегулированное  Конституцией и законами Российской Федерации, уставами и законами субъектов  Российской Федерации, уставом муниципального образования и иными муниципальными правовыми актами. Следовательно, правовой статус является основной, но все же частью указанного статуса.

Рассматривая вопрос о понятии  правового статуса депутата, выборного  должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации, следует  иметь в виду, что согласно общей  теории права такой правовой статус является специальным и существует на основе общего правового статуса  гражданина.

Гражданин России, пожелавший реализовать  свое конституционное право быть избранным в органы местного самоуправления, добровольно принимает на себя специальные  условия, требования, предъявляемые  к лицам, осуществляющим определенные виды деятельности по выражению интересов  жителей муниципального образования. Прежде всего речь идет об установленных в законодательстве гарантиях и ограничениях, которые выходят за рамки общеправового статуса личности, а также о закрепленных в части 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации гарантиях прав и свобод человека и гражданина.

Гарантии и ограничения являются элементами специального правового  статуса гражданина в случае избрания его депутатом. Исходя из этого, не вызывает сомнения традиционно существующая в отечественной науке точка  зрения о различиях общего и специального правового статуса гражданина и  соответственно между гарантиями прав, свобод и обязанностей граждан и  гарантиями депутатской деятельности. В связи с этим логично предположить, что первые носят общий характер и составляют основу специальных  гарантий депутатской деятельности.

Юридические понятия «правовое  положение депутата и выборного  должностного лица местного самоуправления»  и «правовой статус депутата и  выборного должностного лица местного самоуправления» являются взаимосвязанными муниципально-правовы-ми институтами, отличающимися друг от друга только перечнем включаемых в них законодателем элементов.

Необходимо также отметить различия в правовом статусе депутата и  главы муниципального образования. Депутат, несмотря на то что после избрания он наделяется закрепленными в законодательстве и уставе муниципального образования полномочиями, несет ответственность за их исполнение, а также вправе осуществлять контрольные функции, не может считаться должностным лицом, поскольку «обладает распорядительно-властными полномочиями только в составе депутатской коллегии».

Применительно к правовому статусу  депутата и выборного должностного лица местного самоуправления часто  используется такое понятие, как  императивный мандат, который рассматривается  как определенная форма их взаимоотношений  с избирателями, определяемая сущностью  и политико-правовой природой такого мандата.

В самом общем виде под императивным мандатом следует понимать полномочия, полученные указанными лицами, при  условии, что они обязаны нести  перед избирателями ответственность  и выполнять их наказы.

Свободный мандат, которым обладают депутаты законодательных органов  государственной власти, предполагает, что они не могут быть связаны  наказами избирателей, а должны действовать  в представительном органе власти исходя из своих персональных убеждений  в интересах всего народа, а  при несовпадении общих и местных  интересов такой мандатарий обязан отдавать предпочтение общегосударственным  интересам.

Общественная ценность того или  иного вида мандата определяется тем, в какой мере он позволяет  реализовать главное предназначение депутата — представлять интересы населения.

Применительно к обоснованию необходимости  существования императивного мандата  депутата, выборного должностного лица местного самоуправления концепцию  народного представительства можно  изложить следующим образом: во-первых, местное самоуправление учреждается  Конституцией Российской Федерации  в качестве самостоятельной формы  народовластия, элемента политической системы общества; во-вторых, население муниципального образования как носитель муниципальной власти уполномочивает своих представителей осуществлять от его имени эту власть; в-третьих, депутат и должностное лицо местного самоуправления избираются для представления интересов всего населения муниципального образования, а не только тех, кто за него проголосовал; в-четвертых, институт отзыва указанных лиц выступает в качестве гарантии того, что они достойно представляют население и выражают его волю.

В связи с этим представляется обоснованным существование императивного мандата  только на уровне местного самоуправления.

Под статусом депутата, выборного  должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) следует понимать правовое положение, характеризующееся совокупностью  предусмотренных в Конституции  России, федеральных законах, конституциях, уставах и законах субъектов  Российской Федерации, муниципальных  правовых актах их прав, обязанностей; форм деятельности; срока, оснований  досрочного прекращения полномочий и ограничений, связанных с их осуществлением; основных гарантий деятельности; муниципально-правовой ответственности.

Для более конкретного и системного рассмотрения правового статуса  депутата и выборного должностного лица местного самоуправления (главы  муниципального образования) следует  рассмотреть выделенные в данном определении его основные элементы.

Последовательность рассмотрения в данном учебнике указанных элементов  во многом определяется логикой их правовой регламентации, заложенной в  Федеральном законе 2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где в статье 40 закрепляются такие  единые элементы правового статуса  депутата и главы муниципального образования, как срок, основания  досрочного прекращения полномочий и ограничения, связанные с их осуществлением, основные гарантии деятельности, а отдельно — формы их работы, права, обязанности, основания и порядок наступления муниципально-правовой ответственности.

Элементы правового статуса  депутата и главы муниципального образования

К числу элементов правового  статуса депутата и главы муниципального образования относятся закрепляемые в законодательстве субъектов Российской Федерации формы их работы, права  и обязанности.

Так, упомянутый закон города Москвы в статье 6 определяет следующие  формы деятельности депутата:

— участие в заседаниях муниципального собрания;

— участие в работе комиссий муниципального собрания;

— обращение к должностным  лицам органов государственной  власти, органов местного самоуправления, руководителям организаций независимо от их организационно-правовой формы, общественным объединениям по вопросам, отнесенным законами города Москвы к  предметам ведения муниципальных  образований;

— внесение депутатского запроса;

— участие в разработке проектов правовых актов муниципального образования, принимаемых муниципальным  собранием;

— участие в разработке проектов законов города Москвы, вносимых муниципальным собранием в Московскую городскую Думу в порядке законодательной  инициативы;

— встречи с избирателями, работа с их обращениями, информирование избирателей о своей деятельности и деятельности органов местного самоуправления;

— участие в организации  и проведении местных референдумов, публичных слушаний, собраний, конференций  и опросов граждан;

— участие в организации  территориального общественного самоуправления и др.

Для осуществления деятельности в перечисленных выше формах депутат  наделяется указанным законом правами  и обязанностями, что является важнейшим  муниципально-правовым механизмом правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления.

Участие в заседаниях представительного  органа муниципального образования  является одной из установленных  в законодательстве форм работы депутата. Но закон города Москвы (п. 1 ст. 7 гл. 2) не закрепляет такую обязанность  депутата, а содержит лишь указание на то, что депутат лично участвует  в заседаниях муниципального собрания. При этом закон обязывает должностных  лиц, организующих заседание муниципального собрания, своевременно информировать  депутата о времени и месте  проведения заседаний муниципального собрания, о вопросах, вносимых на рассмотрение, а также предоставлять ему  все необходимые материалы по данным вопросам.

Не закреплены в этом региональном законе и обязанности депутата соблюдать  нормы этики и морали во время  проведения заседаний представительного  органа, что не в полной мере соответствует  требованиям пункта 9 ст. 40 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми депутат может быть привлечен к уголовной или  административной ответственности  за допущенные публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Для того чтобы депутат  мог эффективно работать на заседаниях муниципального собрания, закон города Москвы (ст. 7) наделяет его следующими правами:

• высказывать мнение по вопросам формирования создаваемых  муниципальным Собранием органов  и кандидатурам должностных лиц, избираемых или назначаемых муниципальным  собранием;

• предлагать вопросы для  рассмотрения муниципальным собранием;

• вносить проекты правовых актов муниципального собрания для  рассмотрения на его заседаниях;

• вносить предложения  и замечания по повестке дня, по порядку  рассмотрения и существу обсуждаемых  вопросов, поправки к проектам решений  и другим актам муниципального собрания;

• вносить предложения  о заслушивании на заседании муниципального собрания внеочередного отчета или  информации любого органа или должностного лица, подотчетного или подконтрольного  муниципальному собранию; участвовать  в прениях в установленном  порядке;