Особенности правового регулирования разграничения регионального законодательства в регламентации местного самоуправления

    Вторая  группа норм должна обеспечить осуществление  ряда положений Конституции, составляющих основы конституционного строя и гарантирующих права и свободы человека и гражданина. К ней относятся конституционные положения об обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); о праве народа осуществлять свою власть через органы местного самоуправления (ч. 2 ст.3); о запрете кому бы то ни было присваивать власть в Российской Федерации (ч. 4 ст.3); о праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей (ч.1 ст.32); о праве граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст.32).

    Вместе  с тем устанавливаемые федеральным  законодательством общие принципы организации местного самоуправления также должны соответствовать международно-правовым нормам по данному вопросу согласно части 4 статьи 15 Конституции. В частности, одна из таких норм содержится в части 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека, устанавливающей, что воля народа должна находить себе выражение в периодических выборах; другая - в статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, где указывается, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Нетрудно заметить, что указанные группы конституционных и международно-правовых норм являются (в смысле содержания и разграничения норм между субъектами правоотношений для правового регулирования) общими принципами любой организации, а не исключительно общих принципов организации системы органов самоуправления.

    Различные подходы прочтения конституционной  нормы пункта "н" части 1 статьи 72 предлагают Российская Федерация  и субъекты Российской Федерации, чтобы выделить то, что относится к государственной власти, и то, что относится к местному самоуправлению:

    1) в совместном ведении находится  "установление общих принципов  организации системы органов  государственной власти и местного самоуправления" - установление местного самоуправления, т.е. закрепление местного самоуправления как неприкосновенного демократического института;

    2) в совместном ведении находится  "установление общих принципов  организации системы органов  государственной власти и местного самоуправления" - установление системы органов местного самоуправления, т.е. устанавливаются общие подходы к формированию органов местного самоуправления;

    3) в совместном ведении находится  "установление общих принципов  организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" - установление общих принципов организации местного самоуправления, т.е. закрепляются общие подходы к правовому регулированию становления местного самоуправления ¹⁴.

    Резюмируя вышеприведенную интерпретацию пункта "н" части 1 статьи 72, обратим внимание на то, что "эта неоднозначность прочтения субъектами Российской Федерации конституционной нормы привела, в частности, к невозможности в ряде регионов реализовать местное самоуправление в полном объеме" . Федеральный же законодатель, приняв Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", дал свою точку зрения, которую изложил в названии закона, а именно: Российская Федерация должна устанавливать общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

    Изменяющиеся  условия развития общества вызывают необходимость совершенствования  правового регулирования его  институтов в соответствии с теми обстоятельствами, которые определяют эффективность разрабатываемых законов в той или иной области общественных отношений. Поэтому на определенном этапе реформирования государственного устройства и управления общественными процессами возникли сложности, как концептуального характера, так и в самой практике становления местного самоуправления. "Содержание понятия "общих принципов организации местного самоуправления" по утверждению В.И. Васильева, требует нового наполнения, что предполагает существенные изменения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ряда других федеральных законов. Главная задача изменений - более подробное и четкое раскрытие конституционной модели местного самоуправления и создание более полной системы федеральных правовых гарантий повсеместной реализации этого закона с целью эффективного решения местной властью вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения" ¹⁵. В части ролевого участия субъектов РФ в данном процессе, к сожалению, можно констатировать, что "большинство субъектов Федерации не выполнило задачу по развитию правового регулирования системы местного самоуправления, хотя формально правовая база местного самоуправления на уровне большинства субъектов Федерации в основном сформирована" ¹⁶.

    Юристы  и специалисты в области местного самоуправления неоднократно обсуждали вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства о местном самоуправлении, внесения изменений и дополнений в действующие отраслевые законы ¹⁷. В частности, отмечалось, что в процессе становления местного самоуправления в Российской Федерации выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить следующие:

    1) расхождение между правовым подходом  к местному самоуправлению и  реальностью;

    2) несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении;

    3) неполное и непоследовательное  законодательное регулирование  вопросов организации и деятельности  местного самоуправления;

    4) несоблюдение законодательства  Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе:

    - принятие законодательных актов  субъектов Российской Федерации,  противоречащих Конституции РФ  и федеральному законодательству;

    - принятие нормативных правовых  актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации;

    - невыполнение норм муниципального  права должностными лицами органов  государственной власти и органов  местного самоуправления;

    5) бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;

    6) отсутствие четкого правового  разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления;

    7) недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;

    8) несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права;

    9) нехватка квалифицированных муниципальных  кадров. Общероссийская система  кадрового обеспечения муниципальных  образований, обучения выборных  лиц местного самоуправления  и муниципальных служащих до  настоящего времени не сложилась;

    10) отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством судопроизводства конституционного;

    11) доминирование в местном самоуправлении  исполнительных структур;

    12) необеспеченность полной и повсеместной  реализации установленной Конституцией  и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления ¹⁸.

      Эти и ряд других обстоятельств  создали предпосылки для принятия  осенью 2003 г. новой редакции Федерального  закона "Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации", внесшей  существенные изменения в правовой статус местного самоуправления. "Именно точное разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, - утверждает И.В. Бабичев, - стало одним из краеугольных камней концепции нового Федерального закона. Достижение соответствия расходных полномочий местного самоуправления доходным источникам местных бюджетов и оптимизация межбюджетного регулирования для достижения этой цели - второй важнейший принцип концепции" ¹⁹. Поэтому не случайно разработка данного законопроекта проводилась в рамках работы Комиссии Президента России по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, созданной Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. N 741 ²⁰.

    Нормы новой редакции Федерального закона весьма подробно регламентируют организацию системы местного самоуправления, и может показаться, что субъектам РФ не остается поля для правового регулирования в этой области правоотношений. В частности, В.И. Васильев отмечал по данному факту, что "существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень".

    Согласно  Федеральному закону от 28 августа 1995 г. к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относилось принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении; разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации муниципальных образований; определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований; определение порядка установления территорий муниципальных образований и другие.

    Новая же редакция Федерального закона существенно  изменяет место и роль органов  государственной власти субъектов  РФ в процессе праворегулирования вопросов организации местного самоуправления. В частности, осуществление контрольных полномочий органами государственной власти субъекта РФ допускается только в случаях и порядке, установленных федеральными законами (п. 2 ст. 6), а в части регулирования вопросов организации местного самоуправления прямо устанавливается только "в случаях и порядке, установленных Федеральным законом" (п. 1 ст. 6), без каких-либо оговорок на обстоятельства, которые могут возникнуть, например, в части пробельности урегулирования общественных отношений по вопросу регулирования правовой сферы местного самоуправления, относящегося как к предмету ведения субъекта РФ, так и предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ.

    Такой подход, как нам, кажется, не совсем отвечает принципу федерализма, выраженному в правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной им в Постановлении от 3 ноября 1997 г.²¹ по вопросу регулирования правовой сферы местного самоуправления органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: "Вопросы местного самоуправления, согласно статье 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, относятся именно к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Российской Федерации (осуществляемой на основании статей 71 и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации), ни в исключительной компетенции ее субъектов (реализуемой в соответствии со статьями 73 и 76 (часть 4 и 6) Конституции Российской Федерации). В данном случае совместное ведение, которое предполагает разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в порядке статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, означает, что при отсутствии федерального закона субъект Российской Федерации вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос".

    В указанном случае усматривается  присвоение органами федеральной власти "исключительной компетенции Российской Федерации" в распределении компетенции  по предметам совместного ведения. Как было указано в пункте 1 статьи 6 Федерального закона, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится "правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом". Как видно из контекста Закона, собственное праворегулирование по вопросам организации местного самоуправления субъект РФ может осуществлять только при наличии специального указания на это действие от федерального законодателя, и никак иначе. Тем самым нарушается принцип опережающего праворегулирования, допускаемого практикой конституционного судопроизводства, и смысл единообразного применения конституционных норм, вырабатываемых высшей судебной властью, и которые становятся обязательными, в том числе и для федерального законодателя. Именно так указывалось на применение статей Конституции РФ, устанавливающих общие положения в праворегулировании по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П а именно: "По смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции".