Основные модели организации муниципальной власти

Основные  модели организации  муниципальной власти 

Разнообразие  природно-климатических, социально-экономических, политических, культурных и других условий местной жизни в России предполагает и выбор разными  местными сообществами несовпадающих  моделей организации аппарата местной власти. Интересно, что в 1917 г. в стране насчитывалось 26 моделей земского самоуправления. Современное российское законодательство о местном самоуправлении также допускает использование разных моделей организации местной власти, что в силу вышесказанного вполне логично и благотворно для страны.

Однако  несколько десятилетий отечественной  истории XX в. с их жесткой унификацией  местной жизни, предельным централизмом в управлении сказываются и доныне - законодательный потенциал многообразия на практике еще только начинает разворачиваться, знает небольшое число моделей. Приведем классификацию этих моделей с точки зрения функциональной специализации разных органов и должностных лиц, а также с точки зрения способов их формирования. 

1. Первая модель. Предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Эта модель, сегодня широко распространенная, воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ. На местах, конечно, доминируют над всеми иными органами главы муниципальных образований. Представительный орган выполняет функции нормотворчества, контроля. Однако и глава представительного органа активно в той или иной форме участвует в их осуществлении и соединяет в своей компетенции полномочия во всех отраслях местно-публичной жизни. Строго говоря, при этой модели глава остается подотчетным Думе только в качестве руководителя местной администрации. 

2. Вторая модель. Так же, как и в первой модели, представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти - он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели состоит в попытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главы муниципального образования, отдаленного от этих важных полномочий. 

3. Третья модель представляет собой разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Однако это обстоятельство не меняет статус главы как высшего должностного лица муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетного в первую очередь населению муниципального образования. Глава подотчетен представительному органу как его председатель. 

4. Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности. Функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава администрации и как его, представительного органа, руководитель. 

Изложенная  модель может иметь место в  поселениях с численностью населения  менее 1 тыс. человек. 

5. Пятая модель принципиально отличается от других моделей тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. 

6. Шестая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем. 

МОДЕЛИ  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ 

Наличие эффективного местного самоуправления необходимо для нормального функционирования любого демократического государства. При этом надо иметь в виду, что  понятие "местное самоуправление" в зарубежных странах включает в себя два вида органов управления: местный представительный орган, избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам, и исполнительный орган, руководимый мэром (бургомистром), исполняющий решения представительного органа и осуществляющий оперативное управление и даже некоторые государственные функции. 

В настоящее  время к этих странах функционируют  три модели местного управления: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и "смешанная". Различия данных моделей зависят прежде всего от взаимоотношений местных органов между собой и с государственной властью: 

1. Англосаксонская модель распространена в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой, где местные представительные органы формально выступают автономно в пределах своих полномочий, без прямого подчинения вышестоящим органам. Для этой модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в этих странах, особенно в США, непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица администрации. Большими полномочиями здесь наделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющие значительную роль в подготовке и принятии отдельных решений. 

Контроль  за деятельностью местных органов  управления в этих странах осуществляется через центральные министерства и через суд. По месту и роли местных органов в политической системе этих стран можно сделать вывод, что они фактически являются составной частью государственного механизма. Термин же "местное управление" служит для обозначения организации и деятельности местных органов и обычно указывает лишь на один из критериев их отличия от других государственных органов - на их местный (локальный) характер. 
 

В странах  континентальной Европы, франкоязычной  Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке получила распространение так называемая континентальная (или французская) модель управления. Ее отличия от англосаксонской базируются на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Эта модель зародилась во Франции. 

2. Континентальная модель является иерархической структурой, где происходит сверху передача различных директив, а снизу поступает информация, и где на государственные органы работают представители на местах. Данная модель характеризуется также некоторой подчиненностью нижестоящих местных органов самоуправления вышестоящим по структуре. 

В рамках этой модели представительные органы порой создаются только в административно-территориальных  единицах, признанных в качестве территориальных коллективов. На отдельных уровнях представительные органы могут вообще отсутствовать (как, например, в районах и кантонах Франции). Субъектом территориального самоуправления на трех основных уровнях во Франции (коммуны, департаменты, регионы) является население, проживающее на данной территории. 

Реформой  начала 80-х годов во Франции была ослаблена степень соподчиненности  между различными уровнями местных  органов. В соответствии с законами от 7 января и 22 июня 1983 года ни один территориальный  уровень- не может осуществлять опеку над другим, за исключением ряда строго ограниченных вопросов: региональный уровень поставлен над департаментом и коммунами в социальных вопросах, здравоохранении, сельском оснащении, школьном транспорте. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными представительными органами. 

В развитых странах различия между этими  двумя моделями обычно не носят принципиального  характера, они -находятся в определенном сближении между собой, в особенности  после муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 80-х годах. Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов , самоуправления этих стран являются местные представительные органы, формирующиеся в результате свободных и состязательных выборов непосредственно населением. 

В ряде развивающихся стран, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская  или континентальная модель местного самоуправления выступает лишь в качестве необходимой "декорации." для, авторитарной по своей сути политической системы, в рамках которой волеизлияние граждан на выборах имеет во многом несамостоятельный и заранее ориентированный характер, местное самоуправление нельзя рассматривать как составную часть демократии. 

3. Местное управление и Австрии, Германии, Японии, и некоторых других странах имеет сходство с обеими моделями, обладая при этом и некоторыми своими специфическими чертами. Это и позволяет выделить его в отдельную - "смешанную" модель местного самоуправления. 

В настоящий  момент для нас практически наиболее интересен опыт местного самоуправления стран, имеющих федеративную форму  государственного устройства, таких, в  частности, как США и ФРГ. Представляет также интерес опыт Франции с ее иерархической структурой местного управления и децентрализацией территориального управления. Необходимым, на наш взгляд, является и более пристальное изучение опыта Японии по развитию и совершенствовании) местного самоуправления, так как реформа местного самоуправления там проводилась в условиях тяжелейшего экономического кризиса и являлась одним из элементов "японского экономического чуда". 

Принципы  построения структуры  управления муниципальным  образованием 

Любая управленческая деятельность подразумевает ряд обязательных элементов. Прежде всего она сопряжена с этапностью ее осуществления и видами принимаемых управленческих решений. Существуют следующие этапы управленческой деятельности (см. рис.2 ) 

Рис. 2 Содержание этапов управленческой деятельности 
 

 Из  приведенного на рис.2 перечня  этапов становится понятным, что  при построении структуры управления  муниципальным образованием необходимо  учитывать, что все эти этапы  должны быть структурно обеспечены  в ходе управленческой деятельности. 

 Важно,  что каждое структурное подразделение  должно четко осознавать пределы  своей компетенции и специфику  принимаемых управленческих решений. 

 Исходя  из вышеизложенного структура  управления муниципальным образованием  должна обеспечить: 

- процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;

- комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений;

-завершенность и поступательность развития. 

В соответствии с этим и сформулированы принципы, перечисленные ниже: 

- Принцип целевой ориентации муниципального образования. Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать цели развития - наиболее важный и значимый элемент управления. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его формировании посредством определения его компетенции. 

- Принцип горизонтального разделения функций. Под разделением функций по горизонтали подразумевается разграничение их между органами и должностными лицами одного уровня.  

- Принцип вертикального разделения функций. Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль играет система вертикального взаимодействия, поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием.