Організаційно-правові засади державного управління

Допомагаючи у здійсненні координаційного методу роботи глави  держави, Управління з питань забезпечення зв’язків з Верховною Радою України, Конституційним Судом України та Кабінетом Міністрів України Адміністрації Президента України відповідно до покладених на нього завдань: взаємодіє з секретаріатами комітетів і тимчасових комісій, секретаріатами депутатських груп та фракцій, підрозділами Секретаріату Верховної Ради України, Секретаріату Конституційного Суду України, Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади та судами; забезпечує взаємодію Постійного представника Президента України у Верховній Раді України із структурними підрозділами президентської Адміністрації з метою підтримки законопроектів, внесених главою держави, та реалізації його права законодавчої ініціативи; готує за власною ініціативою або за дорученням Глави Адміністрації чи Постійного представника Президента України у Верховній Раді України аналітично-інформаційні та довідкові матеріали, пов’язані із законодавчою діяльністю і політичними процесами, що відбуваються у Верховній Раді України.

Метод координації у  діяльності Президента як Верховного Головнокомандувача проявляється через керівництво Радою національної безпеки і оборони, яка за своїм статусом є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.

З метою забезпечення більш динамічного здійснення заходів, пов’язаних із проведенням адміністративної реформи, своєчасного вирішення конкретних питань, що виникають у цій сфері, функціонує Уповноважений Президента України з питань адміністративної реформи. Він є посадовою особою, яка забезпечує організацію та координацію здійснення заходів із проведення в Україні адміністративної реформи, що реалізуються відповідними державними органами, забезпечує узгодженість та послідовність проведення цих заходів.

Уповноваженого призначає  на посаду і звільняє з посади Президент  України за поданням Глави Адміністрації Президента України. Він призначається на строк повноважень Президента України і за посадою є першим заступником Голови Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи.

Метод координації в  діяльності глави держави реалізується також за допомогою координаційної роботи інших консультативно-дорадчих органів при Президентові, які сприяють налагодженню взаємодії між різними органами публічної влади і Президентом щодо ефективного вирішення питань у різних сферах життєдіяльності, а також нормотворчій діяльності Президента: Координаційної ради з питань державної служби; Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю; Координаційної Ради з питань соціального і правового захисту військовослужбовців, працівників міліції, митної служби та членів їх сімей; Всеукраїнської координаційної ради з питань розвитку духовності, захисту моралі та формування здорового способу життя громадян; Координаційної ради з питань розвитку Українського козацтва; Координаційної ради з питань функціонування ринку цінних паперів в Україні та інших.

Широко використовується в діяльності Президента України  і метод планування. Відповідно до того, на який період розраховане планування, воно поділяється на стратегічне  та оперативне. Президент України як глава держави разом зі своїм апаратом використовує обидві форми організаційного планування. При цьому планування діяльності Президента України як глави держави поєднується з плануванням діяльності Адміністрації Президента та її структурних підрозділів.

Особливості конституційного  статусу Президента України істотно  позначаються на здійсненні ним стратегічного  планування. Виконання функції забезпечення єдності державної влади взагалі  та підфункція координації діяльності гілок влади зокрема обумовлюють необхідність здійснення главою держави стратегічного планування не тільки власної діяльності, а й інших складових державного апарату. Тому в межах стратегічного планування Президента України слід розрізняти стратегічне організаційне планування його власної діяльності і стратегічне соціально-економічне чи соціально-культурне планування розвитку певних суспільних відносин.

Метод стратегічного  організаційного планування використовується главою держави разом зі співробітниками  його апарату при складенні  перспективних (понад рік) робочих планів і носить комплексний характер, оскільки у планах поєднуються заходи щодо реалізації різноманітних правових і організаційних форм діяльності - міжнародних візитів і офіційних зустрічей, участі в роботі міжнародних конференцій і міжнародних організацій, проведенню робочих поїздок по Україні та інших заходів. Поточне організаційне планування відрізняється від стратегічного насамперед за строками: складається денний і тижневий розпорядок роботи Президента та працівників його апарату, встановлюється графік прийому громадян і посадових осіб. На практиці стратегічне і поточне планування поєднуються. Зокрема, відповідно до Закону України “Про Раду національної безпеки і оборони України” Президент як Голова Ради затверджує перспективні і поточні плани роботи Ради, час і порядок проведення її засідань.

Першочергового значення у стратегічному плануванні соціально-економічного та соціально-культурного розвитку країни набувають Послання Президента до Верховної Ради України, що є офіційними документами глави держави, в яких на основі аналізу внутрішнього і зовнішнього положення України визначаються найважливіші напрямки економічного, політичного і соціального розвитку, передбачаються заходи щодо невпинного забезпечення прав і свобод людини і громадянина, вдосконалення нормативних механізмів регулювання суспільних відносин. Такі Послання Президента являють собою розгорнутий стратегічний план діяльності всього державного апарату.

Провідне місце серед  допоміжних органів при Президентові України, що забезпечують стратегічне планування, займає підпорядкований Адміністрації Президента України Національний інститут стратегічних досліджень (далі – Інститут), який за своїм статусом є базовою науково-дослідною установою аналітико-прогнозного супроводження діяльності Президента України. Інститут забезпечує проведення аналітичних та прогнозних розробок з питань стратегічного, геополітичного, суспільно-політичного, соціально-економічного, державно-правового, військово-політичного та духовного розвитку України, а також координацію відповідних досліджень, що виконують наукові установи, аналітичні центри державних установ і об’єднань громадян України. Основними його завданнями є: наукове обгрунтування геостратегічних інтересів України; створення глобальних моделей суспільно-політичного розвитку України; розробка методології прийняття соціально-політичних рішень; надання в межах своєї компетенції обгрунтованих рекомендацій Раді національної безпеки і оборони України; наукова експертиза проектів правових актів та державних заходів соціально-політичного спрямування.

Здійснення повноважень  Президента України передбачає роботу із об’ємною і різноманітною інформацією, необхідною для прийняття правильних рішень, їх втілення в життя і  оцінки їх ефективності. Адже управління (в широкому сенсі слова) потребує прямих (від суб’єкта управління до об’єкта управління) і зворотних (від об’єкта управління до суб’єкта) каналів зв’язку. Тому обов’язковим елементом організаційної діяльності глави держави, як і інших органів публічної влади, є метод інформаційного забезпечення, що полягає у роботі щодо збору, обробки і оцінки інформації, яка проводиться на всіх етапах процесу прийняття і виконання владних рішень.

Метод інформаційного забезпечення у діяльності Президента України здійснюється шляхом відповідної діяльності всіх підрозділів Адміністрації Президента й апарату глави держави в цілому. Зокрема, в межах виконання аналітично-інформаційної функції Постійний Представник Президента України у Автономній Республіці Крим інформує главу держави з питань розвитку соціально-економічних та політичних процесів, практики діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, релігійних організацій в Автономній Республіці Крим, узагальнює відомості про громадську думку щодо економічної та соціальної ситуації в Автономній Республіці Крим. Одним із основних завдань Постійного представника Президента України у Верховній Раді України  є інформування глави держави про хід та результати розгляду у парламенті, а також його органах внесених Президентом України документів і має право одержувати необхідні для виконання покладених на нього завдань матеріали та інформацію від Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади і користуватись інформаційними банками даних Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Аналогічні права має і Постійний Представник Президента у Конституційному Суді, який повинен інформувати главу держави про хід та результати розгляду справ у Конституційному Суді України, а Постійний Представник Президента у Кабінеті Міністрів України - про хід та результати розгляду питань на урядових засіданнях та засіданнях консультативно-дорадчих та інших органів Кабінету Міністрів.

Різноманітну інформацію щодо економічних і політичних процесів в Україні і за кордоном Президент  може отримувати шляхом здійснення робочих  поїздок по країні, офіційних зарубіжних візитів, особистих і телефонних переговорів, участі в роботі міжнародних організацій і форумів.

Інформацію як Верховний  Головнокомандувач глава держави  отримує через Раду національної безпеки і оборони, Міністерство оборони та Генеральний штаб Збройних Сил України. Рада національної безпеки і оборони представляє Президентові пропозиції щодо концептуальних напрямків забезпечення національної безпеки і оборони в інформаційній сфері, щодо заходів інформаційного характеру відповідно до масштабу потенціальних і реальних загроз інтересам України, щодо забезпечення і контролю надходження і розробки необхідної інформації, її збереження, конфіденційності і використання в інтересах національної безпеки України. Як Голова Ради національної безпеки і оборони України Президент заслуховує поточну інформацію Секретаря Ради про хід виконання його рішень і у випадку необхідності виносить питання про стан виконання рішень Ради на його засідання.

У системі організаційних методів діяльності Президента України  значне місце займає метод вироблення рішень, який полягає у сукупності засобів і вимог щодо формування владних рішень оптимального, законного змісту і форми. Метод використовується всіма органами публічної влади, однак специфіка структури, функцій, компетенції та форм діяльності кожного з них накладає відбиток на процес застосування цього методу. Зокрема, на порядок вироблення рішень Президентом України найбільш істотний вплив здійснюють такі фактори, як одноосібний характер цього органу, загальний характер його компетенції та необхідність виконання прерогативних функцій: забезпечення єдності державної влади та представництва держави.

Як правило, рішення  повинні прийматися там, де виникає  проблемна ситуація; для цього у Президента та відповідних посадових осіб його апарату мають бути необхідні повноваження. Важливою умовою позитивного впливу рішення Президента на суспільні відносини є його узгодженість з раніше прийнятими рішеннями як по вертикалі, так і по горизонталі (якщо тільки чергове рішення не спрямоване на кардинальну зміну всієї попередньої політики).

Рішення повинні прийматись у формі юридичного акту, передбаченого  законодавством для органів даного виду (для Президента – це укази  і розпорядження глави держави, а також директиви і накази Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України).

При використанні методу вироблення рішень глава Української  держави взаємодіє з органами виконавчої влади і своїм апаратом. Процес виробки актів Президента регулюється Положенням про порядок  підготовки і внесення актів Президента України, затвердженим Указом від 20 серпня 1993 р. (з наступними змінами і доповненнями).

Відповідно до вказаного  акту проекти указів і розпоряджень Президента України готують і  вносять Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції, центральні органи громадських організацій України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, Глава Адміністрації Президента України, радники Президента України, структурні підрозділи Адміністрації Президента України.

При цьому, проекти актів мають бути якісними, погодженими з відповідними органами, установами та організаціями, а також відповідати чинному законодавству України. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади України проекти актів глави держави з питань економічної реформи та соціального захисту населення подають до Адміністрації Президента через Кабінет Міністрів України. Радники Президента, структурні підрозділи Адміністрації Президента України подають проекти актів за погодженням з Главою Адміністрації Президента України.

Проекти актів Президента України, що надходять від Кабінету Міністрів України, подаються з  візами Прем’єр-міністра України, а  в разі його відсутності – відповідного Віце-прем’єр-міністра України, а також  керівників міністерств та інших  центральних органів виконавчої влади. До проекту має подаватися список посадових осіб, які його завізували, підписаний Державниим секретарем Кабінету Міністрів України або його першим заступником. Проекти, що надходять від міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, подаються з візами їх керівників та керівників інших заінтересованих органів Главі Адміністрації Президента України. Проекти указів Президента України нормативного характеру мають погоджуватись у Міністерстві юстиції України, а пов’язані з витрачанням фінансивих, інших матеріальних ресурсів – відповідно з Міністерством фінансів України або Міністерством економіки України.

Нормативно закріплено, що проекти актів глави держави  подаються разом із супровідним  листом і пояснювальною запискою щодо необхідності їх прийняття, а в разі потреби – і з економічним обґрунтуванням, довідковими та аналітичними матеріалами, у необхідних випадках повинен міститися пункт щодо осіб, які здійснюють контроль за їх виконанням.

Після надходження зазначених проектів до Адміністрації Президента України або після їх підготовки в президентському апараті, вони обов’язково реєструються у Загальному відділі і доповідаються Главі Адміністрації Президента України, який накладає відповідну резолюцію. Виконання резолюції Глави Адміністрації щодо внесеного або підготовленого в апараті проекту акта глави глави держави контролюється Секретаріатом Адміністрації Президента України.