Общие принципы организации местного самоуправления и их роль в развитии местного самоуправления РФ

ГЛАВА 2. ПОНЯТИЕ И ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

2.1 Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям

Принцип самостоятельности провозглашен на конституционном уровне и составляет суть местного самоуправления. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. К данному принципу также относится ст.131 Конституции, в которой закреплено право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, а ст. 132 гласит: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Однако в качестве основополагающей статьи для данного принципа организации местного самоуправления необходимо  назвать ст.12 Конституции РФ: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», несмотря на то, что здесь термин «самостоятельность» прямо не употребляется.

Нормами муниципального права выделяются основные черты принципа «самостоятельности», такие как:

1. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а так же через выборные и другие органы местного самоуправления.
2. Реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово – экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
3. Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования.

4. Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий. ²

Однако после реализации принципа самостоятельности, муниципальные образования сталкиваются с основной проблемой местного самоуправления – финансовой.

        В бюджет наших муниципальных образований  входят налоговые и неналоговые поступления. Местные налоги: земельный налог и налог на имущество физических лиц. По данным Министерства Финансов эти поступления в бюджетах обычно занимают всего около 12 %. Земельный налог - 80% земли по России выведено из налогооблагаемой базы. Данные земли относятся к федеральной собственности, а «выпадающие» доходы местных бюджетов не компенсируются; отчисления от федеральных и региональных налогов, именно они составляют основную долю налоговых доходов местных бюджетов (около 60 %); субсидии и дотации вышестоящих бюджетов. Субсидии выделяются на расходы необходимые, по мнению субъекта РФ, а не муниципалитета; доходы муниципалитета от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, от продажи имущества, от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями и другие незначительные зачисления. Значительную часть неналоговых поступлений составляют доходы от продажи и сдачи в аренду муниципального имущества.

Таким образом, выходит, что  обеспечение полной хозяйственной  самостоятельности муниципальных образований невозможно. Муниципалитеты вынуждены ждать помощи от вышестоящих бюджетов и они полностью зависят финансово от государственной власти.³ Им просто «не на что» развивать собственную экономику, расширять налогооблагаемую базу. Увеличение объемов полномочий не сопровождается одновременным увеличением доходов местных бюджетов. Такая получается самостоятельность – финансово зависимая.

2.2 Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

         Принцип обособления местного самоуправления содержится уже в ст.12 Конституции РФ: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данный принцип позволяет обеспечить возможность муниципальным образованиям самим «определить свои внутренние административные структуры», отвечающие местным потребностям и обеспечивающие эффективное управление (ст.6 Европейской хартии местного самоуправления). Порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законодательством.⁴

ФЗ №131 предусматривается  такое взаимодействие органов государственной  власти и органов местного самоуправления:

• участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления только в случаях и порядке, прямо установленных указанным законом (ст.34);
• осуществление исполнительно – распорядительных и контрольных полномочий органами государственной влысти допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, ФЗ и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации (ст.5,6);

Согласно ст. 132 Конституции  РФ органы местного самоуправления могут  реализовать отдельные государственные  полномочия, которыми наделяются в  соответствии с законом. При этом органы государственной власти могут  осуществлять за ними контроль.

Взаимодействуют муниципальные  органы с государственными также  в процессе осуществления первыми  своего права законодательной инициативы. Кроме этого закон закрепляет обязанность органов государственной власти и должностных лиц рассматривать направленные обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.

Не смотря на то, что и  органы государственной власти, и  органы местного самоуправления создаются  для достижения общих целей и  задач, местное самоуправление является неотъемлемым элементом в системе публичной власти России, предполагающим наличие взаимодействия, координации и соподчиненности в зависимости от места во властной иерархии, их взаимодействие должно быть выстроено правильным образом.

2.3 Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан.

Статья 130 Конституции РФ гласит: «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого  волеизъявления, через выборные и  другие органы местного самоуправления». ФЗ № 131 2003 г. требует обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления представительного органа и выборного главы муниципального образования. Статьей 35 ФЗ №131 закрепляется приоритет представительных органов в нормативном регулировании по предметам ведения муниципального образования, устанавливает перечень их исключительных полномочий.⁵

Данный принцип гарантирует  непосредственное участие граждан  в решении местных вопросов, которое обеспечивается такими формами прямой демократии, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание, сход граждан, обращения граждан, их правотворческая инициатива и др. Посредством принципа сочетания представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан осуществляется контроль населения за деятельностью различных органов местного самоуправления. Формы такого контроля должны быть установлены уставом муниципального образования.

Рассматриваемый принцип  является гарантией равного права  граждан на осуществление местного самоуправления непосредственно или  через своих представителей.

2.4 Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления

В различных субъектах  РФ организация органов местного самоуправления складывается исходя из многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, что обусловлено некоторыми причинами. Выделяют следующие причины:

1. На организацию местного самоуправления в РФ оказывает влияние федеративное устройство государства.

2. Российская Федерация – многонациональная страна, многие регионы которой отличаются самобытностью, особенно исторических и других традиций.

3. Особенности организации местного самоуправления в РФ обусловлены разнообразием основных типов поселений - города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и т.д. Такое многообразие форм территориальной организации местного самоуправления потенциально порождало вполне определенные проблемы, в частности - как эффективно разграничить и распределить между разными уровнями муниципальных образований имущество, источники доходной части бюджета и полномочия в целом.⁶ Федеральный закон 2003 г. устранил неопределенность и пестроту в территориальной организации местного самоуправления и вместе с тем сохранил многообразие территориальных форм. Основными критериями при определении территориального состава муниципального образования по этому Закону выступают масштабы территории, численность населения, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, а для сельских поселений - еще и плотность населения. Предусматривается пять видов муниципальных образований - сельские поселения, городские поселения, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения.

4. Многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. В Федеральном законе 1995 г. многообразие в данной сфере было фактически безграничным в том смысле, что муниципальное образование самостоятельно в своем уставе определяло структуру органов и должностных лиц, их наименование и статус. В этом Законе говорилось об обязательности наличия выборных органов (ст. 14 ч. 1), но в ст. 15 допускалась возможность осуществления полномочий представительных органов в отдельных поселениях собраниями (сходами) граждан. Наличие должности главы муниципального образования оставлялось на усмотрение муниципального образования, а местная администрация была отнесена к категории "иных органов местного самоуправления", вроде бы не обязательных к формированию. ФЗ № - 131 2003 года ограничивает полномочия муниципального образования в определении системы органов и должностных лиц местного самоуправления. Но все-таки места для реализации принципа многообразия организационных форм осталось вполне достаточно.

Как уже отмечалось выше, обязательными к созданию в каждом муниципальном образовании по Закону 2003 г. являются представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация. По усмотрению муниципального образования создается контрольный орган и другие органы местного самоуправления. Многообразие организационных форм в рамках представительного органа проявляется в наличии в его системе различного рода постоянных комиссий, комитетов, групп и иных подразделений. Наименование представительного органа, как и местной администрации, определяется законом субъекта РФ.

Принцип многообразия организационных  форм местного самоуправления относится  к числу исходных и предполагает определенный простор для населения  в выборе институтов выражения своих  интересов на муниципальном уровне, а для законодателя - возможность  отражения этих институтов в нормативно-правовых предписаниях.

2.5 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Местное самоуправление, в  основе которого лежит право населения  городских и сельских поселений  самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление  органов местного самоуправления в  системе управления обществом и  государством, предполагает ответственность  органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности.

Ответственность органов  и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью служат обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом.

Согласно ст. 70 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность:

а) перед населением муниципального образования;

б) перед государством;

в) перед физическими и юридическими лицами( ст.70).

Формы государственного и  общественного контроля над деятельностью местного самоуправления, закрепляемые Законом и обеспечивающие защиту интересов государства, населения, граждан, организаций, являются в то же время необходимым условием реализации норм муниципального права, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.