Муниципальная служба

II. Особенности муниципальной службы.

          Понятие муниципальной службы. Признаки муниципальной службы. Принципы организации муниципальной службы. Функции муниципальной службы. Правовой статус муниципального служащего. Классификация муниципальных должностей.
          Территориальные социально-экономические системы и место города в этих системах. Город - объект, для исследования которого системный подход особенно важен. Будучи системой, со сложной структурой и сложной динамикой развития, он функционирует и развивается как часть еще более сложных и крупных территориальных социально-экономических систем. Однако актуальная и сложная задача регулирования развития городов и расселения в целом настоятельно требует, чтобы наука все время держала в поле зрения именно город, как активное начало этой организации. Он остается важным и относительно самостоятельным объектом планирования, проектирования и исследования. Город в высшей степени парадоксальная система, с одной стороны, он представляет собой целостность, с другой стороны, это совокупность частей, каждая из которых принадлежит к разным по функциональному профилю и территориальному устройству системам, имеющим свои органы управления. Таким образом, будучи звеном, в территориальном разделении труда, город находится в руках нескольких “хозяев”. Во многих городах России до сих пор органы МС управляют им г.о., как коммунально-хозяйственным комплексом, обеспечивающим условия жизни населения и функционирование градообразующей базы, но не самой базой. А ведь именно градообразующая база является фундаментальной основой развития любого города. Такая практика управления обусловлена сложностью территориальной организации жизни общества, которая создается взаимным наложением и пересечением многих территориальных социально-экономических систем.

Достаточно полное раскрытие сущности города требует:

а) анализа самого города как системы, его структуризации;
          б) выявления территориальных социально-экономических систем; в которые входит полностью или какими-то своими блоками;

         в) определения места города в этих системах.
         Все территориальные социально-экономические системы делятся на 5 основных категорий:

         1) локальная интегральная система расселения;

         2) иерархически построенная система городов - центральных мест, которые осуществляют всестороннее обслуживание населения и хозяйства окружающих районов;

         3) отраслевые производственные системы;

         4) интегральная региональная система городов;
         5) макросистема центров, образующих опорный каркас большой территории (страны, зоны).

III. Принципы муниципальной службы, их значение

Анализируя принципы муниципальной службы, необходимо ответить на следующие вопросы:

1.                  Понятие принципов муниципальной службы.

2.                  Законодательное закрепление этих принципов муниципальной службы.

Правовое установление принципов муниципальной службы обуславливает функционирование соответствующих органов, деятельность

муниципальных служащих, устойчивость служебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о муниципальной службе.

Изучение принципов муниципальной службы дает ответ на вопрос: что является главным в институте муниципальной службы, что постоянно сопутствует системе служебных отношений, без чего не могут существовать различные подинституты комплексного правового института муниципальной службы. Основное значение принципов муниципальной службы заключается в том, что они определяют жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование муниципальной службы.

Принципы муниципальной службы – это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы.

Принципы муниципальной службы должны объективно отражать сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности муниципальных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования муниципальной службы. Они обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.

Принципы муниципальной службы – это субъективное понятие[2]. Они формируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

Каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов.

В систему принципов входят уже известные принципы: это принципы Верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина; принцип равного доступа гражданина к муниципальной службе в соответствии со способностями и уровнем профессиональной подготовки и другие не менее важные.

IV. Правовые основы муниципального служащего

3.      Сходства и отличия муниципального и государственного служащего

Муниципальное право включает в себя нормы, устанавливающие правовые основы муниципальной службы, которая не является государственной. Общим для государственной и муниципальной службы является термин “публичная служба”. Публичная служба – это служба в органе публичной власти. С этой точки зрения можно говорить о том, что нормы муниципального права являются источником публичной службы (то есть службы государственной). Так как органы местного самоуправления не признаются государственными органами, то и работники в этих учреждениях не могут называться государственными служащими.

Значит важным отличительным признаком, которым обладает муниципальная служба, является то, что это деятельность по исполнению полномочий органов местного самоуправления, то есть деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования, а муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета. Отсюда следует, что муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации порядке включенную в штат должностей в структуре муниципальной администрации, имеющий квалификационный разряд (специальное звание, ранг, чин, степень, класс) заключивший с государственным органом трудовой договор, осуществляющий предоставленные ему функции и полномочия, получающий денежное содержание и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.

4.      Конституционно-правовой статус муниципального служащего

Необходимость правового регулирования отношений в сфере муниципальной службы и установления правового статуса муниципальных служащих, то есть лиц, занимающих штатные муниципальные должности в органах местного самоуправления и иных образуемых ими органах, назрела уже давно. Статус муниципального служащего наряду со статусом государственных служащих определяется федеральным законодательством, а так же законодательством субъектов федерации. Представляется, что муниципальные служащие по своему правовому статусу (его основным составляющим элементам, “идеологии” службы) не могут отличаться от государственных служащих, так как права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступление на службу и прекращение служебных отношений и так далее, совершенно одинаковы. Иными словами, традиционными элементами статуса государственного служащего присущи и муниципальному. Но, при всем этом, для муниципальных служащих действуют свои законы.

Думается, что статус “муниципальных служащих” следует устанавливать в едином законодательном акте субъекта Российской Федерации, определяющем и статус государственных служащих субъектов.

V. Институт муниципальной службы

4.      Понятие и структура института муниципальной службы

Институт муниципальной службы является юридически исходным правовым средством в системе построения местного самоуправления, ибо он включает в себя правовой материал, который используется в каждодневной практике органов власти, то есть он обеспечивает функционирование местного самоуправления.

Институт муниципальной службы состоит из первичных единичных юридических положений – правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру и значимости служебные отношения. Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и нормативные акты, устанавливающие все его основные элементы. Деятельность муниципальных служащих, как субъектов административного права характеризуется применением не только

регулятивных, но и административных методов; она опосредуется нормами материального и процессуального права, а также нормами одной отрасли права и правовыми установлениями многих других правовых отраслей и институтов.

Итак, институт муниципальной службы – это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы муниципальной службы, статуса муниципальных служащих, гарантий и процедур его реализации (выполнение служащими своих должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения муниципальной службы.

5.      Муниципальная служба в историческом аспекте

Местное самоуправление по российскому законодательству второй половины прошлого века делилась на две основные формы: земское и городское. Наиболее общее (и важное) значение имело земское самоуправление, так как в нем участвовало население не только уездов, но и городов (городские избирательные собрания при выборах органов земского самоуправления).

В Положении о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденном указом Александра III от 12 июня 1890 года, устанавливалось, что “должности председателей и членов земских управ замещаются по выборам подлежащих земских Собраний, которым предоставляется избирать и более одного лица на каждую должность”.

При замещении земских должностей необходимо было учитывать, чтобы на выборных должностях в одном и том же учреждении не служили одновременно лица, состоящие в первой степени родства и степенью родства: в прямой линии – без ограничения, а в боковых – до третьей включительно. Министр внутренних дел утверждал лиц, избранных председателями Губернских Управ. Губернатор утверждал лиц, избранных председателем Уездных Управ, и членов как Губернских, так и Уездных Управ.

На выборных должностях в земском управлении устанавливался трехлетний срок службы. Дела об ответственности подчиненных Управам должностных лиц, в том числе и служащих по найму, за преступления по службе возбуждались по предложениям Губернатора или по представлениям

Земских Собраний и Управ. Эти лица подлежали ответственности за должностные преступления на одинаковых основаниях с лицами, состоявшими на государственной службе. Городовое положение 1892 года определяло порядок формирования Городской Управы и других исполнительных органов городского общественного управления.

Интересна история развития в течение последних лет законодательства о местном самоуправлении. Президент Российской Федерации издал Указы от 9 октября 1993 года N° 1616 “О некоторых мерах по оказыванию государственной поддержки местного самоуправления” и от 26 октября 1993 года N° 1760 “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации”. Во исполнение этих указов в конце 1993 года была подготовлена программа первоочередных мер государственной поддержки местного самоуправления в Российской Федерации. В августе 1995 года Государственная Дума приняла федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. С принятием данного закона впервые речь пошла о местном самоуправлении, зависимом не от властной вертикали, а от воли населения[3].

6.      Реформа муниципальной службы

Совершенно неразработанным в данной сфере остается вопрос о выборных муниципальных служащих. И, наверное, уже в ближайшее время процессы выборов муниципальных служащих будут все более набирать силу. Какие факторы влияют на реформу отрицательно? Это политическая и организационная нестабильность в органах местного; отсутствие достаточного нормативно-правового регулирования деятельности муниципальных служащих; неопределенность правового статуса муниципальных служащих; отсутствие единой кадровой политики, то есть неопределенность работы по подготовке, переподготовке и повышения квалификации муниципальных служащих; слабая профессиональная подготовленность значительной части муниципальных служащих, особенно в юридических, финансово-экономических, социально-культурных вопросах; неучет местных особенностей, которые являются важными факторами, сопутствующими управленческой деятельности служащих.

Реформирование муниципальной службы – длительный процесс, связанный с другими реформами, со многими изменениями, происходящими внутри законодательства, а также самого государства. Новые процессы,

происходящие в обществе, политике, экономике будут влиять на формирование системы муниципальной службы. К сожалению, до сих пор нет правовой модели и юридической обоснованности реформы муниципальной службы в России, но она делится приблизительно на 3 этапа: I – начало 90-х, то есть начало развития законодательства в отношении государственной и муниципальной службы; II – конец 90-х, в течение этого времени реформа муниципальной службы осуществляется не только на федеральном уровне, но и на других управленческих уровнях: в аппарате управления субъектов Российской Федерации и в органах местного самоуправления. III – Завершающим этапом охватывается весь последующий период. Это кодификация всего нормативно-правового материала (создание Кодекса гражданской службы).