Местное самоуправление в зарубежных странах

     Особую  категорию единиц местного управления составляют школьные и специальные округа. В США насчитывается 14 721 школьный округ и 29 532 специальных округа. В них создаются органы специальной компетенции для выполнения определенных функций. По этому признаку выделяют 19 типов основных округов. В наиболее распространенные входят: пожарные, по водоснабжению, охране почв, жилищному строительству, дренажные, санитарные, включая канализационные.

     Специальные округа создаются для деполитизации  той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населению тех услуг, которые не предоставляются органами местного самоуправления. Границы специальных округов часто не совпадают с границами административно-территориальных единиц и могут занимать самую разнообразную площадь: от небольшой территории до нескольких графств. С помощью специальных округов удается частично преодолевать жесткие финансовые ограничения.

     В США отсутствует соподчинение между  всеми этими единицами управления. Вместе с тем можно говорить об определенном доминировании графств в осуществлении некоторых муниципальных функций в соответствии с полномочиями штатов. Кроме того, административно-территориальное устройство и привязанная к нему система муниципальных органов все больше утрачивает связь с демографической и экономической структурой их территории, изменяющейся в результате урбанизации, экономических и социальных перемен.

     Процесс образования муниципалитетов (инкорпорация) в большинстве штатов происходит просто:

     1) должно быть соблюдено требование  к минимальной численности населения (в разных штатах от 70 до 300 человек);

     2) должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об инкорпорировании, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета;

     3) под петицией требуется собрать подписи 20-25% жителей, обладающих избирательным правом;

     4) необходимо провести общее голосование  поселения по вопросу инкорпорации.

     Муниципалитет образуется, только если за это высказалось  большинство голосующих. Если при  голосовании это предложение не прошло, то следующая попытка инкорпорирования допускается только через определенное время.

     В США функционирование местного управления регулируется исключительно штатами. Поэтому местные органы управления создаются в соответствии с законами штатов и их полномочия исходят от штатов. Положения, регулирующие деятельность местного управления, содержатся в конституциях всех субъектов федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах не одинакова, вследствие чего выделяют две их основные группы:

     1) конституции, содержащие небольшое  количество норм, относящихся к  местным органам (Алабама, Миссисипи  и др.);

     2) конституции, характеризующиеся  подробным урегулированием управления. Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования данной группы штатов включаются и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, Нью-Мексико).

     Важным  элементом правового статуса  местных органов в США являются муниципальные хартии. Хартия в широком смысле подразумевает все соответствующие положения конституции штата, законы и положения общего права в дополнении к документу.³

     Кроме вышеперечисленных источников правового  регулирования

     полномочий  органов местного самоуправления, надо еще отметить роль судебного прецедента, судебного толкования, которые, как правило, более жестко, чем сами законы, ограничивают права и самостоятельность муниципалитетов.

     Функции местного управления можно разбить  на две большие группы:

     1) в области социального обслуживания  и коммунального хозяйства (организация  школьного обучения; руководство  библиотеками, общественными парками;  здравоохранение, социальное обеспечение);

     2) административно-управленческие функции  (поддержание порядка; обеспечение противопожарной охраны; руководство юстицией; взимание налогов; проведение выборов; регистрация актов гражданского состояния; контроль за качеством товаров; планирование строительства и городское планирование; руководство государственной службой).

     В США огромное разнообразие организационно-правовых форм. Рассмотрим их основные виды на примере  управления графствами. Практически  во всех графствах создается выборный представительный орган (муниципалитет) - совет графства, который представлен  двумя типами:

     1) комиссионерный совет. Характеризуется небольшим составом (3-5 человек). Члены совета избираются специально для работы в нем и не имеют права занимать другие государственные должности;

     2) советы контролеров. Формируются из числа должностных лиц тауншипов и муниципалитетов, входящих в графство. В этих советах их члены выполняют свои обязанности по совместительству, число членов колеблется от 10 до 100 и более человек.

     В зависимости от характера воздействия  советов графств на административный персонал в США используют три основных формы управ-

     ления графствами: комиссионная форма, форма  «совет - менеджер», форма «мэр - совет» .

     1. Комиссионная форма была наиболее традиционной, но в настоящее время находится в состоянии упадка. Ее отличительной чертой является то, что совет графства выполняет как законодательные, так и исполнительные функции, а в отдельных штатах — и судебные. В этой форме не предполагается наличие высшего должностного лица. При комиссионной форме нет разделения властей. Комиссия образуется из выборных лиц - уполномоченных (commissioners), каждый из которых управляет каким-либо отделом городского правительства. В качестве недостатков этой формы называются бесконтрольность и круговая порука, отсутствие необходимого опыта, отстаивание комиссионерами интересов только своих отделов, дестабилизация и отсутствие сотрудничества.

     2. Форма «совет - менеджер» преобладает на западе и в некоторых южных штатах. Для этой формы характерно назначение советом на определенный срок профессионального чиновника - менеджера. Он подбирает необходимых лиц на важнейшие посты в муниципальном аппарате, разрабатывает программу его деятельности и контролирует ее реализацию. За советом остаются полномочия по принятию постановлений по наиболее важным вопросам стратегического характера, установлению уровня налогов и утверждению бюджетных ассигнований.

     3. Форма «мэр - совет»⁴ впервые появилась в 1835 г. В целом функции выборного руководителя аналогичны функциям менеджера из предыдущей формы, но выборный руководитель имеет еще и формальный статус главы территории. Его политическая роль и влияние значительно выше. Он наделяется правом вето на решения совета графства, имеет полномочия предлагать на рассмотрение совета основные направления политики графства, выступать от имени графства с публичными заявлениями. Форма «мэр - совет» воспроизводит построение органов федерации и поэтому носит условное название федеральной. Известны две разновидности этой модели (по аналогии с президентской республикой и парламентской): «сильный мэр — слабый совет», «слабый мэр - сильный совет».

     Эти и другие признаки позволяют говорить о наличии системы сдержек и противовесов в отношениях исполнительного и представительного органов.

     Все многообразие форм и методов административного  контроля штатов над органами местного самоуправления можно разделить на два типа - прямой и косвенный⁵. К прямому типу контроля американская теория и практика относит требования о предварительном одобрении штатом действий местных органов управления; назначение или смещение штатом местных должностных лиц; издание распоряжений и указов, обязательных для органов местного самоуправления; поддержание различных стандартов путем осуществления штатом инспекций; временную замену местной администрации штатным агентом; передачу функций местного управления администрации штата.

     Косвенный административный контроль включает в  себя следующее: предоставление местным  органам советов и информации; требование административных агентств штатов к местным органам управления предоставлять им доклады по самым различным вопросам; пересмотр решений местных органов управления; предоставление местному управлению целевой субсидии со стороны штата на условиях строгого соблюдения определенных требований и стандартов.

     Судебный  контроль штатов над местным управлением осуществляется путем вынесения судами штатов или местными судами (они входят в судебную систему штатов) следующих основных решений: судебного приказа должностному лицу органа местного управления о выполнении требований истца; судебного запрета решения или иного незаконного действия местных органов и их должностных лиц. 

2.2. Особенности местного самоуправления в Великобритании 

     В Великобритании зародилась так называемая англосаксонская система местного управления. Эволюция британской системы местного управления имеет длительную историю. Эта система вырастала на основе королевских хартий, предоставлявших городам и общинам привилегии в решении местных вопросов и в отношениях с феодалами - собственниками земли. В Великобритании в соответствии с Законом «О местном управлении» от 1972 года⁶, территория Англии и Уэльса непосредственно подразделяется на 52 графства (44 - в Англии и 8 - в Уэльсе). Из них 6 графств в Англии, отличающиеся особенно высокой степенью урбанизации, имеют статус метрополитенских графств. В Великобритании крупногородские агломерации именуются конурбациями. Территория графств делится на округа. Всего создано 36 округов в метрополитенских и 333 округа в прочих графствах, из них 37 в Уэльсе. Население округа составляет в среднем 335 тыс. человек в округах метрополитенских графств и около 100 тыс. человек в прочих округах.

     Всем  округам предоставлен одинаковый статус, хотя некоторые из них могут получить по королевской хартии название «город» («сити» или «борроу»). Округа, получившие такой титул, каких-либо специальных функций не получают, хотя могут использовать символы своего достоинства, например назначать церемониальных чиновников и т. д.

     На территории всей страны существует два, а иногда и три уровня местного управления. В каждой из этих единиц, за исключением некоторых приходов и общин, есть органы управления - советы, которые парламент наделяет специальными полномочиями. Все функции местного управления распределяются между советом графства и советом округа. Если система местного управления имеет трехуровневый вид, то функции делятся между советом графства, советом округа и приходским (общинным) советом либо собранием прихода (общины). Разграничением полномочий занимается парламент, причем парламент рассматривает взаимоотношения между органами всех уровней местного управления скорее как партнерство, чем как иерархию.

     В ведении совета графства находятся: все дороги, за исключением магистральных дорог и мостов (магистральные дороги и мосты над ними находятся в ведении Министерства по охране окружающей среды); образование и библиотеки (в конурбациях за них отвечают не графства, а округа-метрополии); планирование в городе и графстве; социальные службы; пожарная охрана; полиция; музеи и художественные галереи; трудоустройство молодежи; продовольствие и медикаменты, а также некоторые службы по защите интересов потребителей; парки и места отдыха; уборка мусора; мелкие акционерные компании.

     В ведении советов округов находятся: борьба с шумом и здравоохранение; жилищное строительство; городское и сельское планирование; зрелища и реклама; сбор мусора; кладбища; фабрики и учреждения; налогообложение.

     В ведении советов приходов (общин) находятся: распределение земельных  участков; пешеходные дорожки; погребение; местности для отдыха; земли под  кладбища; автобусные стоянки. Там, где нет приходов, их функции, перечисленные выше, выполняют округа. В Англии графства в конурбациях имеют меньше функций, чем где-либо еще. В частности, службы здравоохранения и образования подчиняются советам округов.

     1. Дискреционные функции. Многие из обычных функций местных органов являются обязательными. Сюда, например, относится контроль за опорожнением мусорных ящиков и содержанием в удовлетворительном состоянии дорог. Иная деятельность не является обязательной, т. е. рекомендованной к исполнению. Сюда относятся функции, связанные с выдачей дотаций молодежным клубам, ремонтом домов.

     2. Функции, возникающие на основании адаптивных законов. Адаптивные законы - это законы, подлежащие одобрению того района, на который распространяется его действие. К ним относятся различные положения в Законе «О публичном здравоохранении» Великобритании от 1907 года⁷, Законе «Об аренде» Великобритании от 1968 года⁸. В соответствии с адаптивными законами органы местного управления могут приобретать дополнительные функция (как обязательные, так и рекомендованные).

     3. Функции, содержащиеся в местных актах. Может случиться, что орган местного управления, ведущий предпринимательскую деятельность, не удовлетворен имеющимися у него дискреционными полномочиями и предписаниями адаптивных законов. Он может получить новые полномочия, например по содержанию муниципального банка или прачечной. Если в статусе нет указания на возможность осуществления такого рода функций, местный орган может подать в парламент билль об издании парламентом соответствующего местного закона. Это право было предоставлено местным органам Законом «О местном самоуправлении»⁹.