Местное самоуправление в России XV-XVII в

     Если  позиция дворянства в процессе создания централизованного государства  представлялась более определенной, то позиция бояр по отношению к  проводимым реформам не была столь  однозначной. "Боярство боролось (и  то не всегда и далеко не всё) не вообще против всякой централизации, а за такую  централизацию, которая более бы соответствовала его социальным и политическим интересам. и главным условием этого ставило ограничение самодержавия Боярской думой [8, стр.23].

     Второй  наиважнейшей чертой, характеризующей  изменения в области классовых  отношений в XV - XVI в. в., было возрастание  удельного веса и политической активности городского населения и вместе с  тем установление их союза с поместным  дворянством. "Верхи посада", так  же как и дворяне, были заинтересованы в усилении царской власти, в принятии мер, направленных против старой феодальной знати, в более решительной внешней  политике.

     В связи с развитием товарно-денежного  обращения определенные изменения  происходят и с сельским населением. К середине XVI в. все больше проявляется  расслоение крестьянства. Из состава  крестьянской общины выделяются, с  одной стороны - ряд богатейших крестьян, имеющих значительные денежные средства, с другой - происходит пауперизация и обезземеливание основной массы  сельского населения, что в свою очередь, уже к концу XV в. привело  к появлению на Руси бобылей, новоприходцев и половников.

     Итак, конец XV - начало XVI века являлись временем крупных изменений в государстве. Общий экономический подъем, рост сельскохозяйственного производства, ремесла, торговли, разрушение натурально-замкнутого феодального хозяйства повлекли за собой перемены во всех сферах социальной, культурной и конечно же, политической жизни.

     В этих условиях существовавшая до середины XVI в. политическая форма Русского феодального  государства - раннефеодальная монархия, не могла остаться без изменений. Необходимость мобилизации всех слоев господствующего класса вокруг царского престола для борьбы с нарастающим движением крепостных крестьян и посадских людей против феодального государства, задача вытеснения феодальной знати с ведущих позиций и усиление политической роли поместного дворянства, становившегося опорой государства, необходимость дальнейшего укрепления царской власти привели к изменению формы правления Русского государства: в середине XVI в. начинает складываться сословно-представительная монархия, являющаяся промежуточной формой между раннефеодальной и абсолютной монархиями, то есть такая форма правления, при которой власть монарха ограничивается органами сословного представительства от различных сословий: местными органами, построенными на началах сословного представительства.

     XVI век стал временем глубоких  перемен в истории России, связанных,  прежде всего, с реформами,  проведенными в годы правления  Ивана Грозного и имевшими  своей целью укрепление централизованного  государства. В период сословно-представительной  монархии в основном закончилось  образование Русского централизованного  государства. Дальнейшее поступательное  развитие было невозможно и  без существенной перестройки  государственного аппарата. В изучаемый  период Боярская Дума продолжает  играть важную роль в системе  высших органов государства. Но  в самом составе этого органа  происходят некоторые изменения:  все более утрачивается аристократический характер Боярской Думы и усиливается представительство дворян.

     Среди высших государственных учреждений появляются новые органы - Земские  соборы, созываемые для решения наиболее важных государственных вопросов: избрания царей, решения вопросов о войне  и мире, установления новых налогов, принятия законов. Решения Соборов  в значительной мере определяли основные линии внутренней и внешней политики правительства и в начале своего существования служили опорой монархии и укрепляли царскую власть.

     На  смену дворцово-вотчинной системе  приходят органы центрального управления - приказы, способствующие укреплению государственного аппарата. Дворянская чиновная бюрократия, специальный аппарат, становившийся весьма громоздким, начинал играть все более важную роль в политической жизни страны.

     Процесс централизации, становление сословно-представительной монархии, ограничение прежних прав княжеско-боярской аристократии и усиление классовых противоречий не могли  не вызвать реформы местных учреждений и создания новых органов, построенных  на "иных политических принципах, отличных от личного вассалитета и вотчино-приказных начал и институтов периода феодальной раздробленности" [18, стр.12].

     На  смену кормлениям приходит система  органов губного и земского самоуправления. Переход к этой системе означал  введение совершенно иного принципа: вместо представителей центра, управлявших  местными территориями, вводятся органы сословного представительства.

     1.2 Эволюция наместничьего управления

     Местное управление до середины XVI века строилось  на основе системы кормлений. Государство  подразделялось на уезды - наиболее крупные  административно-территориальные единицы. Уезды делились на станы, станы на волости. Впрочем, полного единообразия и четкости в административно-территориальном  делении еще не выработалось. Наряду с уездами, кое-где сохранялись  еще "земли", существовали также "разряды" - военные округа.

     Во  главе отдельных административно-территориальных  единиц, на которые стало делиться Русское государство, стояли должностные  лица - представители центра. Эти  должностные лица содержались за счет местного населения - получали от него "корм", т.е. проводили натуральные и денежные поборы, собирали в свою пользу судебные и иные пошлины. Кормление, таким образом, было одновременно видом государственной, военной и иной службы и формой вознаграждения княжеских вассалов за нее.

     Кормленщики были обязаны управлять соответствующими уездами и волостями собственными силами, т.е. содержать свой аппарат  управления (тиунов, доводчиков, праведчиков и др.) и иметь собственные военные отряды для обеспечения внутренних и внешних функций феодального государства.

     Управление  городом и уездом возглавлял на началах  кормления наместник, административное подразделение - волость находилась в ведении волостеля. Агентами наместников  и волостелей являлись тиуны, доводчики, праведчики и другие. Характерным является и то, что как в грамотах наместничьего управления, так и в Судебниках говорится не только о кормленщиках, но и об их агентах. В этих законодательных актах прослеживается особое внимание законодателя к такому лицу в аппарате наместника как тиун, что может быть объяснено его особой ролью. Тиун, фактически сосредоточив все функции по управлению уездом или волостью в своих руках, творив суд и расправу над местным населением, являлся, таким образом, посредником между самим кормленщиком и местными жителями. Вместе с тем следует отметить, что, несмотря на такую весомую роль в управлении, на практике тиун, так же, как и другие агенты, являлся холопом наместника и находился в личной зависимости от последнего, что нашло свое закрепление в законодательстве.

     Главным должностным лицом на местном  уровне, ответственным за действия своего аппарата, является наместник. Что же касается праведчиков и доводчиков, то они остаются по-прежнему личными агентами кормленщика. Таким образом, одной из отличительных черт наместничьей системы управления является осуществление наместниками и волостелями функций по управлению не с помощью официальных должностных лиц, а при содействии находящихся в личной зависимости от кормленщика лиц.

     Среди административных полномочий наместников  следует указать на осуществлении  ими деятельности в области поземельных  отношений - участие в таких хозяйственных  делах, как сдача на оброк пустых княжеских земель, иногда непосредственное участие в подряде на льготу новых  тяглецов, надзор за деятельностью  княжеских слободчиков, дворских и приказчиков. Кроме этого, местные власти контролировали заключение важнейших сделок, ведали организацией торговли, в том числе межгосударственной. Наместничьей администрацией осуществлялись некоторые полицейские функции: наблюдение за порядком на пирах и братчинах, запрещение въезда на подведомственную территорию посторонних людей и т.д. Нельзя не отметить еще одну очень важную сферу административной деятельности кормленщиков - это организация военного дела на подведомственной территории. Полномочия местной власти в военной сфере могут быть сведены к нескольким основным направлениям: наместники могли возглавлять местные дворянские ополчения, надзирать за городскими укреплениями и гарнизоном, возглавлять защиту осажденного города. Именно через их аппарат шли распоряжения князя о сборе на службу. Кроме того, в крупнейших приграничных городах администрация кормленщиков выполняла важнейшие дипломатические функции, проводя в жизнь внешнеполитическую линию великокняжеской власти, олицетворением которой она и являлась на местном уровне: это приемы посольств, участие в переговорах с соседними державами, заключение межгосударственных соглашений и т.д.

     Но, все же, основной функцией наместников  было отправление правосудия, именно это направление деятельности детально регламентируется законодателем в  Уставных грамотах и в Судебниках. Судебные функции занимали одно из центральных мест в деятельности кормленщиков и их аппарата, пошлины от отправления которых являлись к тому же весьма существенным источником их доходов. Компетенция наместников в данной сфере распространялась на самый широкий круг дел как гражданского, так и уголовного характера. И именно в судебной деятельности местных властей за изучаемый период произошли наиболее существенные перемены, связанные с совершенствованием организации судопроизводства, усилением контроля, и которые существенным образом повлияли на деятельность кормленщиков.

     Общая характеристика направлений деятельности наместничьих органов позволяет  сделать вывод, что их компетенция  носила универсальный характер и  не сводилась только к сбору налогов  и осуществлению суда. Являясь  представителями великокняжеской  власти на местах, они выполняли  основные функции аппарата власти и  поэтому были наделены судебными, административными  и финансовыми полномочиями. Сосредоточивая в своих руках все важнейшие  нити, они пронизывали все сферы  управления, представляя тем самым  каркас существовавшей тогда системы  местных учреждений. В этом и заключалось  качественное отличие кормленщиков от других должностных лиц на местах, выполнявших частные, зачастую одноразовые  поручения.

     Система наместничьего управления, как одно из средств объединения русских  земель воедино, на первоначальном этапе  централизации сыграла прогрессивную  роль, благодаря универсальности  функций кормленщиков.

     Таким образом, оценивая деятельность кормленщиков в функциональном отношении можно  прийти к выводу, что наместники и волостели, обладавшие всеобъемлющими полномочиями, являлись вполне самостоятельными, автономно действовавшими на местах (от имени и по распоряжению великого князя) органами управления.

     Однако  ко второй половине XV в., правительство  приходит к пониманию необходимости  установления контроля над местными властями, а также регулирования  их деятельности. Предпринимаемые законодателем  меры постепенно складываются в целый  план, направленный к стеснению, а  потом и к отмене кормлений.

     Этот  план включал в себя три направления:

     1. Законодательное урегулирование  деятельности местного аппарата;

     2. Ограничение компетенции наместников;

     3. Установление контроля над местными  органами.

     Прежде  всего, правительство стало точнее определять законодательным путем, установившиеся в силу обычая или  практики права и ответственность  кормленщиков. Среди этих мер можно  выделить следующие:

     регламентирование размера кормов и законодательное  установление порядка их сбора (ст.38, 40, 65 Судебника 1497 г.), а также точного  размера пошлин и штрафов;

     установление  порядка обжалования действий кормленщиков (ст.45 Судебника 1497, ст.75 Судебника 1550 г.);

     установление  ответственности кормленщиков и  их людей за злоупотребления и  нарушения по службе (ст.67, 69-71, 75 и  другие).

     Судебник 1550 г. вносит не менее важные изменения  и в другом направлении, отчетливо  проводя линию на укрепление и  развитие новых учреждений в системе  местного управления. Продолжая оставаться вплоть до 50-х годов XVI века главными органами в аппарате местного управления Русского государства, наместничье  управление чем дальше, тем сильнее испытывало давление со стороны возникающих в процессе развития централизованного государства новых институтов. Важнейшим из этих институтов, развитие которого приходится на первую половину XVI века, был институт губных старост. Новшество, вносимое Судебником 1550 г. и заключалось в том, что Судебник санкционировал развитие губных учреждений, вводя их в общую систему местного управления и устанавливая взаимоотношения с ними старых органов - кормленщиков.

     Стремясь  устранить существующие трения между  местными органами и подведомственным населением, снизить возможность  злоупотреблений кормленщиками  своей властью, а также завоевать  популярность у местных феодалов, законодатель вводит правило, согласно которому при рассмотрении судебных дел наместником или тиуном должны присутствовать "добрые" или "лучшие" люди. Привлечение местного населения  было направлено не только на осуществление  контрольных функций над деятельностью  наместников, но и на постепенное  их упразднение. Сам по себе факт участия  земских властей в наместничьем суде не являлся до середины XVI в. новостью, однако Судебник 1550 г. пошел гораздо  дальше по линии расширения роли и  значения старост и "лучших" людей  в местном управлении - участие  земских властей Судебник превращает в общую и обязательную норму. Во-первых. Судебник предписывает, что  в тех волостях, где ранее не было земских властей, им быть; во-вторых, подчеркивает обязательность их участия  для всех наместников и волостелей без исключения, теперь даже в мелких судебных делах кормленщики ставятся под контроль выборных местных представителей.