Местное самоуправление в идеях Столыпина

СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ  РОССИИ В СВЕТЕ  ИДЕЙ П.А. СТОЛЫПИНА

Ширкова Д.С., гр.10-юр-1

   Рубеж ХХ и ХХI века отмечен в России очередной попыткой масштабного государственного переустройства. Если бросить ретроспективный взгляд на российскую историю, то трудно не заметить, что большинство реформ в России носило «догоняющий» характер, т.е. основные цели наиболее заметных российских реформ были связаны с восстановлением утраченного политического статуса.

   Как правило, реформам предшествовал достаточно длительный период застоя, в течение которого накапливались внутренние противоречия, нередко грозившие утратой государственности. Для того чтобы в этом убедиться, достаточно вспомнить смутное время начала XVII в., завершившееся сменой династии. И даже реформы Петра I не имели каких-либо самостоятельных целей, а также в значительной мере были направлены на приобретение для России статуса державы европейского уровня (не более того), причем в основном по формальным признакам.

   После отказа от прежней идеи развития российской государственности (известной как идеи построения коммунистического общества) обнаружился идеологический «вакуум», в котором оказалась российская политическая элита. Выработка самобытной идеологии развития процесс длительный, поэтому в первую очередь в ход пошли модели, разработанные «на стороне». Вместе с тем представляется, что значительным источником свежих идей развития должен стать наш отечественный исторический опыт. На необходимость использования исторического потенциала России, в частности, указывал в 2002 г. Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному собранию¹.

   Один  из масштабных эволюционных проектов, предложенный российскому обществу, был разработан и отчасти осуществлен Петром Аркадьевичем Столыпиным. Стратегическая цель столыпинских реформ - создание государства-лидера мирового масштаба. Стратегический замысел предполагалось осуществить путем решения трех основных задач: сначала «успокоение» России (т.е. ликвидация политического террора), затем экономическая (земельная) реформа и практически одновременно с экономической - реформа управления.²

   Наследие П.А. Столыпина даже в наше время представляет интерес не только для представителей исторической науки, но некоторые нереализованные проекты и идеи³ Столыпина могли бы питать идеологическую основу современных реформаторов. Спустя 100 лет мы вынуждены признаться в том, что нам необходимо продолжать «брать уроки» у Столыпина как с целью решения современных проблем, так и с целью избежания ошибок.

   Основной  задачей, которую поставил перед  собой Петр Аркадьевич, была задача преодоления системного кризиса  государственного устройства Российской империи, приведшего к подъему революционных  настроений в обществе и проявившегося  в открытом противостоянии власти и революционно настроенных слоев общества в 1905-1907 гг.

   Одним из важнейших направлений столыпинских планов преобразования России было совершенствование системы публичного управления - в особенности управления на уровне губерний, уездов, волостей и поселений. Одной из фундаментальных идей, которой руководствовался Петр Аркадьевич, была идея децентрализации. При этом он оставался последовательным монархистом, стремился гармонизировать сильную центральную власть с развитым местным самоуправлением.Аналогичную задачу мы пытаемся решить и сегодня в рамках Конституции России. Прошло 100 лет, а задача осталась так и не решенной.

   Основные  положения столыпинских реформ в  области местного управления и самоуправления сформулированы в записках, которые  были разработаны в Министерстве иностранных дел. В частности, это записки:«Главные начала устройства местного управления»;«Об установлении главных начал устройства губернских учреждений»;«Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений».Записки были разработаны в конце 1906 г. под руководством П.А. Столыпина и внесены им в качестве министра внутренних дел в правительство. Совмещение двух постов - министра внутренних дел и председателя Совета министров - позволило Петру Аркадьевичу лично инициировать целый ряд проектов реформирования системы управления в Российской империи. Это обстоятельство способствовало ускоренной разработке нормативных документов.⁴

   П. А. Столыпин и его сторонники ключевой вопрос модернизации Российской империи в области управления видели в четком разграничении функций между администрацией и земствами или, говоря современным языком, между органами государственной власти и органами местного самоуправления.В соответствии с установкой Президента России, оглашенной в Послании Федеральному собранию от 18 апреля 2002 г., разграничение полномочий в системе власти является важнейшим приоритетом политики России.В отношении разграничения полномочий в системе власти мы можем достаточно уверенно говорить, что урок Столыпина в этой части нами усвоен.         

   Другим  важнейшим приоритетом столыпинского  подхода была организация местного управления на низовых звеньях управления. Петр Аркадьевич видел свою задачу в совершенствовании управления, в первую очередь именно на уровне поселений и волостей. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что первой в Совете министров Российской империи начала обсуждаться Записка об управлении на уровне поселений, волостей и уездов и лишь месяц спустя - Записка об устройстве губернских учреждений.

   В стратегии  Столыпина, судя по документам того времени, реализация поселенческого принципа имела абсолютный приоритет. Однако современная российская практика становления местного самоуправления дает основания утверждать, что нынешнее поколение реформаторов не вполне готово принять позицию Петра Аркадьевича и признать поселенческий принцип ведущим принципом построения системы публичной власти в России. Вместе с тем Конституция России ориентирует нас на создание территориальной основы местного самоуправления именно по поселенческому принципу, т.е. на основе территорий городских и сельских поселений.

   Последовательная  реализация поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления стала возможна лишь гюслс принятия в 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Необходимость организации местного самоуправления на уровне поселений была одним из концептуальных положений, подготовленных Комиссией при Президенте России под руководством Д.Н. Козака⁵.

   Вместе  с тем споры о целесообразности организации местного самоуправления на уровне сельских поселений не утихли до сих пор. Поэтому в решении вопросов организации власти на уровне поселений и волостей подходы и концептуальная позиция Столыпина не утратили актуальности и до настоящего времени.

   Основные  положения столыпинской модернизации самоуправления изложены в записке  «Главные начала преобразования земских  и городских общественных управлений». Предлагаемая в ней программа мер сводилась, прежде всего⁶:

1. к «усилению в местном самоуправлении общественного начала»;
2. к расширению компетенции «выборных учреждений»;
3. к привлечению к участию в их деятельности широких слоев населения;
4. к упорядочению отношений органов местного самоуправления и исполнительных структур центральной и местной власти.

   Примерно  те же цели преследуют принятая в 1993 г. Конституция России, а также первая и вторая редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

   Действительно, знакомясь с указанной запиской П.А. Столыпина, невольно приходишь к выводу о том, что поставленные им задачи продолжают решаться и в наше время. Практически все перечисленные выше предложения Петра Аркадьевича нашли свое отражение в принятом в 2003 г. Федеральном законе о местном самоуправлении .Очень большой интерес представляют разработки Столыпина по предметам ведения поселений и волостей, в частности в области образования.Так, организацию специального образования в области ветеринарии и других сельскохозяйственных отраслей знания (по современным меркам - примерно на уровне среднего специального образования) Петр Аркадьевич не «побоялся» доверить (при обеспечении соответствующего государственного контроля) органам волостного управления. Современный же законодатель «доверил» решение этого вопроса только региональным органам государственной власти, существенно ограничив в решении этого вопроса органы местного самоуправления. Этот факт, по-видимому, свидетельствует о том, что современным поколением реформаторов стратегический замысел Петра Аркадьевича до конца не понят.

   Однако  надежда, что это произойдет, все-таки еще остается, так как процесс  разграничения полномочий в системе  власти еще далек от своего завершения. В Правительстве Российской Федерации и Государственной думе Федерального собрания Российской Федерации продолжают обсуждаться многие вопросы разграничения полномочий (в области образования, социальной поддержки населения, обеспечения регистрации граждан, осуществления нотариальных действий и др.). Возможно, в рамках этого процесса не признанные до настоящего времени позиции Столыпина будут критически осмыслены (с учетом реалий XXI века) и поняты его стратегические цели.

   При ознакомлении с деятельностью реформатора обращает на себя внимание то, что все вопросы организации публичной власти, в том числе и вопросы взаимодействия властей, рассматривались Петром Аркадьевичем в системе, причем с жесткой привязкой к реальной действительности. Системность и реалистичность (прагматичность) - отличительные черты столыпинских реформ. ⁷

   Если  сравнивать с нашим временем, то к пониманию необходимости системного подхода мы также пришли, но только спустя 7 лет после начала конституционной реформы и избрания депутатов Государственной думы первого созыва. Современный аналог столыпинского стиля работы - это стиль работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам разграничения полномочий в системе власти под руководством Д.Н. Козака⁸.

   До  создания этой комиссии вопросы правового  регулирования развития местного самоуправления рассматривались как относительно самостоятельная отрасль законодательства, т.е. вне системной связи с регулированием развития органов государственной власти. Как показала дальнейшая практика реализации соответствующего законодательства, этот подход был признан непродуктивным ⁹

   Таким образом, мы можем констатировать, что  идея П.А. Столыпина о комплексном  системном подходе получила развитие при формировании современного российского законодательства.

   Важнейшей характеристикой реформ Столыпина  является участие государства на всех стадия эволюционного процесса. Столыпин всегда отводил государству особую значимую роль, особенно значительную роль государства он видел в инициации и проведении эволюционных преобразований. Судьба первой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ярко свидетельствует о том, что современными реформаторами не был «усвоен важнейший урок» Петра Аркадьевича Столыпина - о необходимости проявления политической воли в форме постоянного государственного надзора за прохождением реформы.

   Отсутствие  системного подхода и принижение роли государства на начальном этапе  реформирования системы власти современной России привели к тому, что реализация первой редакции Федерального закона практически была пущена «на самотек». Это отчасти стало причиной разработки в 2002 г. второй редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

   Анализируя  подходы Петра Аркадьевича в  части наращивания и эффективного использования человеческого потенциала, мы имеем основания отнестись к авторам идеи строительства наукоградов и идеологам строительства особых экономических зон как к последователям столыпинских методов и идей. Решение проблемы обеспечения национальной безопасности и конкурентоспособности страны, поднятие уровня и качества жизни на основе ускорения развития экономики неизбежно приводят к необходимости применения интенсивных методов наращивания интеллектуального потенциала нации. Строительство наукоградов началось в 1930-х гг. в СССР как мера по обеспечению национальной безопасности. Таким образом, некоторые столыпинские идеи «проросли» и в советских условиях.¹⁰

   Сегодня, критически оценивая наши действия в  области реформирования местного самоуправления, следует признать, что современное поколение реформаторов не усвоило многие из уроков Столыпина. Мы пришли к пониманию важности многих предложений Петра Аркадьевича Столыпина лишь через анализ собственных ошибок, на которые было потрачено почти 10 лет реформ.