Экономические основы местного самоуправления

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., впервые закрепила местное самоуправление в качестве основополагающего принципа организации власти и управления в регионах. Это было сделано потому, что без слаженно функционирующей  системы местного самоуправления достаточно сложно формировать рыночные экономические структуры. Именно на уровне муниципальных образований должны складываться устойчивые финансовые, хозяйственно-экономические и социальные отношения. В подавляющем большинстве демократических государств именно местные органы самоуправления решают повседневные, наиболее важные для населения вопросы, что обусловливает сравнительно высокую управленческую активность и заинтересованность граждан в данной деятельности. Такое положение создает эффект «власти в народе», что, безусловно, увеличивает авторитет и доверие к ней. К тому же непосредственное участие людей в управлении своей общиной, селом, районом, городом не требует столь высокого профессионализма, который необходим при управлении делами всего огромного государства. В последнем случае, по Маастрихтскому соглашению, страны члены Европейского Союза должны были передать достаточно обширные полномочия и финансовую основу региональным бюджетам (бюджетам субъектов и местным бюджетам).

В Российской Федерации большое значение приобрел процесс формирования финансовой деятельности органов самоуправления города, т.к. переход к новой государственной  модели  невозможен без устойчивой финансовой системы местных сообществ – для осуществления полномочий требуется финансово-экономическая основа. Однако, формирование муниципальных образований и органов местного самоуправления, оформление их функций, определение прав и обязанностей, а также разграничение полномочий с органами управления субъектами Федерации и, непосредственно, федеральным Центром проходило в хаосе, т.к. помимо Конституции РФ не было достаточной правовой основы для всех вышеперечисленных процессов. Поэтому одновременно с процессом становления городского самоуправления происходит реформа всей правовой основы местного самоуправления. Реализация финансовой деятельности городских органов самоуправления предполагает создание четкой системы законодательства в области муниципальных финансов. Ее эффективность зависит, прежде всего, от адекватного закрепления в правовых нормах существенных признаков объекта правового регулирования — общественных отношений в сфере финансовой деятельности органов городского самоуправления. Определение именно финансово-экономической основы городского самоуправления является наиболее важным для России. На сегодняшний день, именно город является наиболее весомым элементом в составе нынешних субъектов Федерации, что связано не только с исторической обусловленностью, но и с убыточностью ведения сельского хозяйства даже в южных частях страны (в Воронежской области, Краснодарском и Ставропольских краях). В начале 90-х годов усилился отток населения из сельской местности, и можно было наблюдать «гибель деревень». В основном этот поток направился в районы с мало-мальски функционировавшими предприятиями. Однако, в этом плане не повезло маленьким городам, т.к. небольшие промышленные производства, расположенные на территории «районного» города практически остановились, и поток трудоспособного населения направился в сферу сельского, можно сказать, натурального хозяйства.

В финансовой деятельности муниципальных образований  присутствует значительные особенности, характерные лишь федеративным государствам. Прежде всего, они проявляются в  способах взаимоотношений государства  и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений. Предполагается, что федеративное устройство государства гарантирует муниципальным образованиям более существенную финансовую основу и предоставляет право на самостоятельное решение вопросов их финансовой компетенции. Это, в первую очередь, связано с тем, что возникает двухзвенность разграничения полномочий: сначала между субъектами Федерации, затем между субъектами и муниципальными образованиями. В некоторых случаях, происходит дальнейшее увеличение количество таких звеньев – самоуправление в рамках города, округа и, лишь потом, района. В этом случае происходит «сваливание» обязанностей на нижестоящие уровни, при сохранении финансово-экономической базы на вышестоящих. Именно это является основной проблемой местного самоуправления в России даже при отсутствии в нем нескольких уровней.

Самоуправление  на любом уровне эффективно только в том случае, если оно опирается  на солидную финансовую и экономическую  основу, а реальной властью обладает лишь тот орган, который располагает  ресурсами. При этом, интересно заметить, что передача государственными органами определенных полномочий по решению тех или иных вопросов требует передачи соответствующего финансово-экономического обеспечения муниципалитетов. В противном случае, расходы реализуются местными органами власти в пределах переданных им в качестве компенсации средств, что закрепляется ст. 38 Закона. Однако, реализация задач городского самоуправления требует высокой степени самостоятельности финансовой и экономической базы.

Финансовая и экономическая основа местного самоуправления определяется Главой 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; ее основным элементом является местный бюджет и внебюджетные фонды. Они обеспечивают необходимыми денежными средствами финансирование осуществляемых мероприятий в сфере экономического и социального развития, в первую очередь тех, которые связаны с удовлетворением повседневных нужд и запросов населения, проживающего на территории соответствующего муниципалитета. Однако, признание и гарантированность государством самоуправления предполагает, что перечень элементов финансово-экономической базы муниципалитетов не является закрытым.

Кроме того, несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему  государственной власти, последняя обеспечивает их функционирование путем финансирования минимальных расходов бюджета муниципального образования, что закрепляется ст. 37 Закона.

Компетенция органов городского самоуправления производна, прежде всего, от компетенции  местного самоуправления. Однако, муниципалитеты (как органы управления) могут иметь полномочия, прямо не вытекающие из компетенции самоуправления, а только необходимые как условие ее реализации. Компетенция органов городского самоуправления признается и гарантируется Конституцией РФ и не может быть ограничена федеральными или региональными органами государственной власти. Она устанавливается в зависимости от  назначения городского органа самоуправления.

Статья 132 Конституции РФ содержит перечень вопросов местного значения. В компетенцию органов городского самоуправления входят права и обязанности решения вопросов местного значения, а не вопросы сами по себе. Права и обязанности устанавливают границы осуществления функций. Вопрос об их соотношении является спорным, т.к. по мнению одних ученых, составными частями компетенции органа являются его «правообязанности», другие рассматривают права и обязанности как самостоятельные элементы. Однако большинство авторов едины во мнении, что права и обязанности государственных органов тесно взаимосвязаны, особенно в сфере финансовой деятельности. 

Бюджетные права органов власти и управления существенно отличаются от прав, которыми наделены субъекты других отраслей права, например, гражданского, трудового, а  также отдельных институтов финансового права. В законодательстве содержится перечень конкретных бюджетных прав, отказ от осуществления которых, как правило, исключается, поскольку с их реализацией связывается выполнение органами городского самоуправления функций и задач по бюджету, в то время, как определение прав субъектов гражданского права (не являющихся публичными) определяется на договорных основаниях в соответствии с ГК РФ. Следовательно, можно говорить о том, что органы городского самоуправления имеют права и обязанности как самостоятельные категории, а также «правообязанности». В этом проявляется двойственность правового положения муниципалитетов – они выступают субъектами как публичного, так и гражданского права. Кроме того, ст. 132 Конституции РФ предусматривает возможность наделения органов городского самоуправления отдельными государственными полномочиями с соответствующей передачей материальных и финансовых ресурсов для их осуществления. Реализация же переданных полномочий подконтрольна государству. Наделение полномочиями может осуществляться в двух формах:

передача  — способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при  котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного управления;

делегирование — предоставление государственным  органом принадлежащего ему права  решения какого-либо вопроса органам  местного самоуправления на один раз на определенный срок или бессрочно.

В результате делегирования акты, изданные органом  городского самоуправления, по своей  юридической силе становятся почти  равными актам делегирующего  органа. Наделение государственными полномочиями органов городского самоуправления в области финансовой деятельности можно рассматривать как переходную ступень к их последующей передаче в «собственность». Однако делегирование и передача полномочий на практике создают сложные юридические и экономические ситуации. Поэтому, решая вопросы наделения органов городского самоуправления государственными полномочиями в финансовой сфере, следует учитывать, что, во-первых, в соответствии с Конституцией РФ наделение полномочиями осуществляется только законом, поскольку определение правового статуса городского самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, во-вторых, объем передаваемых или делегируемых полномочий не должен быть большим, т.к. Конституция закрепляет лишь отдельные полномочия. Однако, последнее положение, вероятно, со временем отойдет на второй план, т.к. во всем мире идет активный процесс передачи полномочий на уровень муниципалитетов. Например, при создании Европейского Союза, одним из условий Маастрихтского соглашения была «разгрузка» национальных бюджетов и минимизация государственного вмешательства в социально-экономическую сферу общества. 

Экономические основы местного самоуправления. 

В ст. 132 Конституции РФ закрепляется право  муниципалитетов на самостоятельное  осуществление бюджетного процесса, в частности, формировать, утверждать и исполнять его. К перечисленным полномочиям была добавлена функция контроля, которая закрепляется ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Конкретизация же этих прав осуществлена в Федеральном законе «О финан­совых основах местного самоуправления в РФ», где определены основные принципы организации местных финансов, источники формирования, указаны направления использования финансовых ресурсов муниципалитетов, определен порядок взаимоотношений органов местного самоуправления с финансовыми институтами и ряд других вопросов. Предполагается, что дальнейшая детализация бюджетных прав органов местного самоуправления возможна в законах субъектов РФ и уставах самих муниципальных образований.

В соответствии с действующим законодательством под самостоятельностью местных бюджетов понимается право законодательного органа муниципального образования самостоятельно утверждать бюджет, а исполнительного органа того же уровня – его исполнять, конечно, на основе механизма бюджетного регулирования. Кроме того, органы местного самоуправления самостоятельно определяют источники финансирования своих бюджетов (помимо минимального финансирования расходов данных бюджетов Центром). В связи с этим Закон не допускает изъятие федеральными органами власти и органами власти субъектов сумм, образовавшихся в связи с превышением доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года, что случается крайне редко. Также федеральный Центр не может исключать из «минимального финансирования» местных бюджетов сумм, составляющих профицит (свободный переходящий остаток) по итогам предыдущего финансового года. Однако, надо сказать, что несмотря на такое положение вещей в области финансирования муниципальных бюджетов, они все также остаются крайне «бедными» и не всегда могут  выполнять возложенные на них функции.

Все задачи определения объема бюджетных прав муниципальных образований, как  и остальные вопросы, связанные  с их правами, решаются исключительно  на основе федерального и регионального законодательств. Органы государственной власти РФ и субъектов РФ разрабатывают минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы, которые определяют показатели обеспеченности населения муниципальных образований важнейшими социальными благами. Они же осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, а также получают от муниципалитетов отчетность об исполнении местных бюджетов. «Минимальное финансирование» в совокупности с вышеперечисленными сводит самостоятельность муниципалитетов на нет и, фактически, делает их «полууправляемым» звеном системы государственной власти.  Например, в Москве среднее звено управления городом (префектуры), являющееся элементом системы органов власти субъекта РФ, ставит в большую зависимость районные Управы именно вследствие того, что имеет возможность контролировать финансовые поступления в районы.

Органы  государственной власти федерального уровня и субъектов РФ также регулируют отношения между бюджетами субъектов и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами. Для этого они принимают участие в решении вопросов местного значения в рамках выполнения целевых программ федерального или регионального уровня, что производится путем предоставления субсидий и субвенций, что закрепляется ст. 78 Бюджетного кодекса РФ.[16] Кроме того, органы власти субъектов федерации наделены правом распределять между муниципальными образованиями средства, предоставляемые в рамках целевых программ или ином режиме, а также осуществлять контроль за их использованием. Реальная же основа самостоятельности бюджетов органов местного самоуправления обеспечивается, прежде всего, наличием собственных источников доходов, что подкреплено правом определять направления их использования и расходования.