Глава муниципального образования

Перечень оснований досрочного прекращения полномочий, установленный ч. 6 ст. 36 этого Федерального закона, распространяются на глав муниципального образования и в том случае, когда он избран представительным органом муниципального образования и исполняет полномочия его председателя[11].

2 Выборы главы муниципального образования.

Пункт 2 ст. 36 Закона № 131-ФЗ, определяя порядок выборов главы муниципального образования, предусматривает два способа его избрания - либо непосредственно населением на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В рамках этих альтернатив на основе анализа нормативно-правовых актов субъектов РФ и ряда уже прошедших выборов можно выделить ряд вариантов решения вопроса об избрании главы муниципального образования[12]:

- избрание самими гражданами в ходе всеобщих равных и прямых муниципальных выборов при тайном голосовании (например, Республики Карелия, Марий-Эл, Хакассия, Кабардино-Балкарской, Красноярский край, Астраханская, Камчатская, Брянская, области и другие субъекты Российской Федерации;

- избрание на собрании (сходе) граждан; фактически этот вариант подобен предыдущему (например, Эвенкийский автономный округ, Магаданская область);

- избрание из числа депутатов представительного органа (например, Республики Башкортостан, Марий-Эл, Мордовия, Приморский край, Кировская, Пензенская, Пермская, Томская области, Ханты-Мансийский автономный округ и др. субъекты Российской Федерации);

- «автоматическое» занятие этой должности при избрании председателем соответствующего Совета (например, закон «О местном самоуправлении в Вологодской области», перечисляя способы избрания главы исполнительного органа местного самоуправления, устанавливал возможность для главы администрации, ставшего таковым в силу избрания председателем представительного органа, еще и приобрести статус главы муниципального образования);

- назначение по результатам конкурса (например, Омская область)[13].

Непосредственный порядок избрания главы муниципального образования согласно п. 6 ст. 34 Закона № 131-ФЗ принимается на референдуме или сходе граждан. Но в действительности на референдум возможно вынесение лишь вопроса о выборе одного из двух путей избрания главы муниципального образования - населением на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава.

Разделяю позицию тех ученых и юристов, которые считают, что наиболее оптимальный путь замещения должности главы муниципального образования - это его избрание без участия органов государственной власти. В качестве основного аргумента не в пользу такого утверждения является мнение о том, что при назначении главы муниципального образования вышестоящим лицом или органом, он будет действовать более эффективно, так как утверждение главы муниципального образования как представителя государственной власти на местах обеспечит дополнительные рычаги воздействия на него в случае нарушения им действующего законодательства. Но следует отметить, что организационная независимость является непременным условием самостоятельности органов местного самоуправления[14].

Еще одним теоретическим обоснованием введения назначения глав муниципальных образований является положение о том, что при назначении будет обеспечена экономия бюджетных средств в виду отсутствия расходов по обеспечению избирательного процесса при выборах. Представляется необходимым возразить и по данной точке зрения, выдвинутой сторонниками идеи назначения глав муниципальных образований. Вопросы экономии бюджетных средств при отказе от проведения выборов и введении в законодательство нормы о назначении, в принципе некорректно поднимать при всеобщей констатации того, что выборы - один из главных аспектов реализации основополагающих конституционных принципов (народовластия, федерализма) на местном уровне, гарантия участия населения муниципального образования в организации публичной власти и осуществлении местного самоуправления. Таким образом, можно сделать вывод, что избрание является наиболее оптимальной формой замещения должности главы муниципального образования.

Таким образом, на практике в большинстве муниципальных образований (2/3) остается такая система формирования местной власти, когда глава муниципального образования избирается непосредственно населением, и по мере возрастания размеров муниципальных образований такая модель становиться доминирующей. Так в 84% городах-центрах субъектов РФ и 91% городах-миллионерах глава муниципального образования избирался населением[15].

Среди ученых-юристов есть противники такого способа замещения должности главы муниципального образования, так как, по их мнению, избрание мэра населением несет в себе опасность субъективного лоббирования со стороны отдельных кандидатов, прихода к власти представителей криминалитета[16]. Такая точка зрения представляется неверной, так как, действительно, избиратели во время избирательной компании могут быть обмануты популистскими обещаниями претендентов. Но разве президентские выборы не сопряжены с теми же проблемами? Это все неизбежные опасности демократии.

В числе основных преимуществ прямых выборов глав муниципальных образований можно назвать следующие: а)              более высокий уровень легитимности, как политической, так и моральной, обеспечивающий более четкое разделение властей между представительным и исполнительным органами местного самоуправления; б) более высокий уровень участия населения в осуществлении местного самоуправления, что способствует росту информированности населения о концепции местного самоуправления в целом, а соответственно и развитию гражданского общества на основе демократических принципов; в)              более высокий уровень ответственности. Процедура прямых выборов создает ясную систему политической ответственности, а также возлагает на главу муниципального образования прямую ответственность перед населением за все его действия или в связи с его бездействием[17].

Спорным в науке муниципального права остается вопрос об избрании главы муниципального образования представительным органом из своего состава. Многие ученые и юристы вообще высказываются против такого пути избрания главы муниципального образования, так как он «должен опираться на население района и только ему быть подотчётен, а в таких условиях народ как бы в стороне, глава муниципального образования же ориентирован только на мнение депутатов», он «не подотчетен населению, а только представительному органу»[18]. В то же время у способа косвенных выборов также есть свои преимущества. Избрание главы муниципального образования из числа депутатов представительного органа позволяет обеспечить формирование системы местного самоуправления в более короткие сроки, так как отпадает необходимость в проведении отдельных выборов депутатов и главы муниципального образования. Соответственно существенным образом сокращаются расходы, связанные с проведением выборов.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 1995 и 2003 годов не определяют приоритетов в выборе конкретного способа избрания главы муниципального образования. При решении вопроса, кто должен его избирать (население или представительный орган), считаем возможным согласиться с Президентом РФ В.В. Путиным, который отметил, что «действующая система избрания глав муниципальных образований не может быть изменена без решения граждан, проживающих на этой территории»[19]. То есть само население, исходя из местных особенностей, политической и экономической конъюнктуры, исторических традиций должно на основе демократических принципов решать, какой путь наиболее приемлем и предпочтителен именно в данном муниципальном образовании и закреплять этот порядок в Уставе.

Следует отметить, что установление каких либо дополнительных требований к кандидатам на должность главы муниципального образования (кроме минимального возраста, гражданства) в уставах, несомненно, противоречит общим принципам федерального избирательного законодательства.

3 Акты высшего выборного должностного лица в муниципальном правотворчестве.

Исследование института главы муниципального образования требует также остановиться на таком аспекте, как акты главы муниципального образования, поскольку муниципальное правотворчество данного должностного лица является неотъемлемой частью его правового статуса.

К сожалению, как указывает Н.А. Модин, далеко не во всех законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации актам главы муниципального образования уделялось должное внимание. Есть акты, которые в соответствии с Федеральным законом закрепляют наименование и виды правовых актов главы муниципального образования, порядок их принятия и вступления в силу. Действуют также законы, где определена только часть из перечисленных вопросов. Вместе с тем есть и такие, где вообще ничего не говориться о том, как и какие правовые акты принимаются главой муниципального образования. В лучшем случае указывается, что это должно найти отражение в уставе муниципального образования, но в некоторых законах даже такое указание отсутствует. В свою очередь вопреки прямым установлениям Федерального закона уставы некоторых муниципальных образований тоже не полностью регулируют названные вопросы[20].

Правовые акты главы муниципального образования по юридической
силе вторичны по отношению к уставу муниципального образования и оформленным в виде правовых актов решениям, принятым на местном референдуме.

В Законе № 131-ФЗ четко определены два вида актов главы муниципального образования: распоряжения и постановления (ч. 3 ст. 43). Если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, то он может принимать постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (ч. 4,6 ст. 43). В случае если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, а руководитель местной администрации нанимается по контракту, вышеназванные акты издает руководитель администрации. Возглавляя представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования также принимает постановления и распоряжения, но по вопросам организации деятельности этого органа местной власти (ч. 4 ст. 43).

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев высказывают мнение о том, что распоряжения, издаваемые главой муниципального образования, следует относить к нормативным актам[21]. С данным мнением трудно согласиться, так как если проанализировать традиционное определение нормативного акта как официального документа, содержащего юридические нормы, которые, в свою очередь, определяются как «узаконенные правила поведения общего характера, т. е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев»[22], то можно сделать вывод о том, что распоряжения главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (например, прием на работу в администрацию, выделение финансовых средств и др.) не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), а включают организационно-распорядительные и правоприменительные предписания индивидуализированного характера.

При таком подходе стоит согласиться с определением, данным В.М. Корельским и В.Д. Переваловым, что распоряжения главы муниципального образования - это правоприменительные акты выборного муниципального должностного лица, «изданные на основании юридических фактов и юридических норм, определяющие права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц»[23]. Таким образом, распоряжения главы муниципального образования не могут быть признаны нормативными, так как являются актами применения права, а нормативными актами являются только его постановления.

Постановление главы муниципального образования - это правовой акт, издаваемый главой муниципального образования для разрешения наиболее важных и принципиальных вопросов развития и жизнедеятельности муниципального образования, использования муниципальной собственности и финансовых ресурсов.

Кроме того, и постановления главы муниципального образования не всеми правоведами признаются в качестве нормативных актов, поскольку одним из признаков классического нормативного акта является то, что он должен быть установлен государством. Однако, по нашему мнению, следует согласиться с С.Г. Соловьевым в том, что такой подход является предельно формализованным, так как основан только на дефинициях, сформулированных применительно к несколько изменившимся условиям. В настоящее время следует учитывать, что органы местного самоуправления, и в том числе глава муниципального образования, наряду с органами государственной власти, конституционно признаны в качестве субъектов, наделенных властными полномочиями. Именно этот показатель публичного образования, является основным при определении полноправных субъектов нормотворчества[24].

Закон № 131-ФЗ определяет, что глава муниципального образования издает постановления и распоряжения только по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования либо решением представительного органа муниципального образования. А руководитель местной администрации издает акты индивидуального действия (распоряжения) и приказы по вопросам организации внутренней деятельности местной администрации только в пределах, установленных уставом либо представительным органом (п.6 ст. 43).

Выборный глава муниципального образования как должностное лицо, возглавляющее администрацию и наделенное собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, может в значительной мере блокировать деятельность местного представительного органа, принимая нормативные акты по вопросам, не входящим в исключительную компетенцию представительного органа. Поэтому законодатель и определил, что взаимоотношения главы муниципального образования и выборного представительного органа должны определяться на основе федерального законодательства и законодательства субъекта РФ уставом муниципального образования, иными муниципальными нормативно-правовыми актами.

Иначе говоря, в уставе муниципального образования должны найти свое отражение следующие моменты: 1) объем и разграничение нормотворческих полномочий местного представительного органа и главы муниципального образования; 2) механизм разрешения правовых коллизий, возникающих между нормативными актами, принятыми местным представительным органом и главой муниципального образования.

Закон № 131-ФЗ включил отдельным пунктом в полномочия органов местного самоуправления «учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации» (ст. 17). Таким образом, становятся беспочвенными споры о том, где должны быть опубликованы нормативно-правовые акты главы муниципального образования.