Зонирование как способ охраны земель, городов и других населенных пунктов

    ЗК РФ, провозглашая самостоятельное значение норм о зонировании территорий, в то же время пытается связать их реализацию с выполнением норм о составе земель каждой категории.

     В соответствии с п. 2 ст. 83 ЗК РФ на землях промышленности и иного специального назначения при проведении зонирования территорий должно в обязательном порядке учитываться их деление на следующие виды:

1. земли промышленности;
2. земли энергетики;
3. земли транспорта;
4. земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;
5. земли для обеспечения космической деятельности;
6. земли обороны и безопасности;
7. земли иного специального назначения.

  Иногда деление земель определенной категории на виды по существу означает выделение территориальных зон. Например, земли особо охраняемых природных территорий и объектов делятся на:

1. земли особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
2. земли природоохранного назначения;
3. земли рекреационного назначения;
4. земли историко-культурного назначения;
5. иные особо ценные земли.

    Все особо охраняемые территории, в том числе территории государственных природных заповедников, национальных парков и т.д., обладают всеми признаками территориальной зоны.

Понятия "зонирование территорий" и "территориальная  зона" пока не принято использовать применительно к землям большинства категорий земель. Однако существо отношений, возникающих при делении земель определенных категорий (выделение конкретных территорий, установление их границ и определение особого правового режима этих территорий) позволяет утверждать, что нормы о видах земель являются, по существу, нормами о зонировании территорий. Так, нормы о делении земель лесного фонда на группы лесов, категориях защитности лесов первой группы и особо защитных участков лесов вполне можно расценить как нормы о зонировании территорий.

    ЗК РФ нередко включает в состав земель определенных категорий собственно территориальные зоны. В состав земель промышленности и иного специального назначения включены охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель (п. 2 ст. 83 ЗК РФ). В состав земель особо охраняемых территорий и объектов включены охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности, а также водоохраные зоны и зоны охраны памятников истории и культуры (п. 4 ст. 95, п. 1 ст. 97, п. 4 ст. 99 ЗК РФ). В состав земель водного фонда включены водоохранные зоны водных объектов, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, полосы отвода и зоны охраны водохозяйственных объектов (п. 1 и 3 ст. 102 Водного кодекса РФ).

  Таким образом, в ЗК РФ сочетаются два подхода к регулированию вопросов к зонированию территорий. С одной стороны, нормы о зонировании территорий рассматриваются как отдельная группа норм, которая должна применяться параллельно с нормами о делении земель на категории. С другой стороны, нормы о зонировании рассматриваются как часть норм о категориях земель, определяющих их состав. 

                       3. Виды зонирования территорий в России

     Представляется целесообразным рассмотреть все существующие сейчас в России виды зонирования территорий:

    Первый вид зонирования – это зонирование территорий для осуществления градостроительной деятельности предусмотрено в Градостроительном кодексе РФ (ст. 37 и др.).

       Данный вид зонирования проводится для обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности людей, защиты территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предотвращения чрезмерной концентрации населения и производства, загрязнения окружающей среды, сохранения особо охраняемых природных территорий, в том числе природных ландшафтов, охраны памятников истории и культуры, сельскохозяйственных и лесных угодий.

      В указанных целях при градостроительном планировании осуществляется деление территорий на следующие территориальные зоны:

• зоны охраны памятников истории и культуры;
• зоны особо охраняемых природных территорий;
• санитарные, защитные и санитарно-защитные зоны;
• водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы;
• зоны санитарной охраны источников водоснабжения водопроводов питьевого назначения;
• зоны залегания полезных ископаемых;
• территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия;
• зоны с экстремальными природно-климатическими условиями;
• иные зоны, установленные в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

    Территориальные зоны, их границы и правовой режим определяются в схемах зонирования, которые разрабатываются при подготовке градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке. Данные о правовом режиме территориальных зон, в том числе виды разрешенного использования и иные ограничения, включаются в правила застройки.

    Вопросы зонирования территорий поселений регулируются в ЗК РФ (ст. 85 и др.) и в Градостроительном кодексе РФ (ст. 40 и др.). Земли поселений являются единственными землями в РФ, состав которых устанавливается нормами о зонировании территорий. Земли поселений делятся на территориальные зоны, на которые разбивается вся территория городских и сельских поселений.

      В соответствии с ЗК РФ и Градостроительным кодексом РФ территория поселения в пределах его административных границ может делиться на следующие территориальные зоны:

жилые зоны;

общественно-деловые  зоны;

производственные  зоны;

зоны  инженерных и транспортных инфраструктур;

рекреационные зоны;

зоны  особо охраняемых территорий;

зоны  сельскохозяйственного использования;

зоны  специального назначения;

зоны  военных объектов;

иные  территориальные зоны.

  Каждая территориальная зона обладает специфическим правовым режимом, обусловленным ее назначением.

   Границы и правовой режим территориальных зон фиксируются в документах зонирования территорий. Согласно п. 2 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ к документам зонирования относятся схемы зонирования (графический материал, определяющий границы территориальных зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны). Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления (правилами землепользования и застройки).

      Правила землепользования и застройки городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются законами этих субъектов РФ.

     Основным среди документов зонирования является устанавливаемый для каждой территориальной зоны градостроительный регламент.

     В градостроительных регламентах предусматриваются особенности использования и охраны находящихся в границах территориальных зон земельных участков, равно как всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

      В градостроительном регламенте территориальной зоны должны содержаться перечень видов разрешенного использования, параметры застройки и другие ограничения в использовании земельных участков и иных объектов недвижимости.

Следующий вид зонирования - Зонирование отдельных территориальных зон. О зонировании отдельных территориальных зон идет речь в ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и некоторых других законодательных актах.

    Особенность этого вида зонирования территорий состоит в том, что выделяемые при его проведении зоны, их границы и правовой режим устанавливаются не только в соответствии с требованиями федеральных законов, но и с требованиями подзаконных актов, и даже с техническими требованиями, например, СанПиНами.

    Зонирование отдельных территориальных зон можно рассмотреть на примере зонирования территорий национальных парков и зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения.

    Зонирование территорий национальных парков осуществляется в соответствии с п. 1 ст. 15 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и п. 6 Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10.08.93 № 769.

     На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим их охраны, защиты и использования с учетом природных, историко-культурных и иных особенностей.

    В соответствии с этими особенностями на территориях национальных парков могут быть выделены следующие функциональные зоны:

• зона заповедного режима, в пределах которой любое хозяйственное и рекреационное использование территории запрещено;
• зона заказного режима, обеспечивающая условия сохранения природных объектов, в пределах которых допускается строго регулируемое рекреационное пользование;
• зона познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательностями национального парка;
• зона рекреационного использования, включая территории, предназначенные для спортивной и любительской охоты и рыболовства;
• зона охраны историко-культурных объектов, обеспечивающая условия для сохранения комплексов и объектов культурного наследия;
• территории агроландшафтов, предназначенные для ведения сельского хозяйства экологически безвредными методами;
• зона обслуживания посетителей, предназначенная для размещения гостиниц, палаточных лагерей и иных объектов туристического сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания;
• зона хозяйственного назначения, в пределах которой ведутся хозяйственно-производственные работы, необходимые для обеспечения функционирования национального парка, а также удовлетворения основных нужд проживающего на его территории населения.

  Вокруг национального парка создается охранная зона с ограниченным режимом природопользования.

   Территориальные зоны (функциональные зоны) территорий национальных парков, их границы и правовой режим должны отражаться в положении о конкретном национальном парке, утверждаемом государственным органом, в ведении которого он находиться.

И, наконец, последний  вид зонирования  территорий касается зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения осуществляется в соответствии с санитарными правилами и нормативами.

       Ранее вопросы зонирования этой территориальной зоны регулировались постановлением ЦИК и Совета Народных Комиссаров СССР от 17.05.37 № 96/834 "О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения". В настоящее время указанное постановление утратило силу.

   Согласно ст. 5 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" со дня введения в действие ЗК РФ законодательные акты СССР, содержащие нормы земельного права и действующие на территории РФ, не применяются.

    Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения. Специальный нормативный правовой акт о зонах и округах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения не был издан, хотя необходимость его принятия Правительством РФ предусмотрена в ч. 2 ст. 133 Водного кодекса РФ.

    Проблему, выделения зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения и их составных частей, решил Главный государственный санитарный врач РФ. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14.03.02 № 10 были введены в действие санитарные правила и нормы "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02"1. Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения делятся на 3 пояса. Кроме того, для санитарной охраны водоводов должна быть выделена санитарно-защитная полоса.

     В каждом из поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

     В первый пояс (строгого режима) включается территория расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Вторым и третьим поясами (поясами ограничений) охватывается территория, предназначенная для предупреждения загрязнения воды источников питьевого водоснабжения.