Земельная реформа 1861г. Столыпинская реформа. Правовое регулирование земельных отношений по советскому земельному праву

Работникам, выходившими  из колхоза (совхоза) с целью организации крестьянского хозяйства, колхоз (совхоз) должен был выдать в счет акций средства производства или выкупить акции. Если колхоз (совхоз) не имел такой возможности, то он обязан был выступить для крестьянского хозяйства гарантом получения кредитов в банке на эту сумму и компенсировать проценты за пользование ими.

Период с 1990 г. можно охарактеризовать как время  бурного 
издания большого числа Указов Президента Российской Федерации и 
правительственных правовых актов, направленных на конкретизацию 
законодательных предписаний о направлениях, порядке и правилах 
осуществления земельной реформы и перераспределения земель между 
собственниками и пользователями земельными участками. Особое место 
среди законодательных предписаний в реализации земельной реформы 
стали занимать нормы Гражданского кодекса РФ (части первая и вторая). 
Они способствовали формированию земельного рынка и реализации 
сделок о перераспределении земельных участков между 
собственниками и землепользователями, гражданами и юридическими 
лицами. 

В ходе земельной  реформы в Российской Федерации  произошли значительные изменения. Ликвидирована монополия государственной собственности на землю. Проведена реорганизация колхозов и совхозов, осуществлена приватизация более ста миллионов гектаров земель. В итоге почти двенадцать миллионов работников бывших колхозов и совхозов стали собственниками земельных долей. Сформирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств, которым в распоряжение передано свыше тринадцати миллионов гектаров земель. Создан фонд перераспределения земель на площади 32 миллиона гектар. В собственность граждан передано 63 процента всех сельскохозяйственных земель. Собственниками приватизированных предприятий и иных объектов недвижимости выкуплено 10 тысяч земельных участков под такими предприятиями. В городах и поселениях городского типа в собственность граждан и юридических лиц передано шесть процентов земли.

Вместе с тем  земельная реформа, по мнению Правительства  Российской Федерации, не доведена до конца. Поэтому была разработана и утверждена Правительством РФ 26 июня 1999 г. Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы»¹. В ней было сказано, что перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создание российской национальной системы землепользования, которая позволила бы соединить свободу владения землей, ее эффективное использование и социальную справедливость при распределении земли. Правительством РФ от 15 августа 2003 г. № 1169 - р была утверждена Программа распоряжением социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 – 2005 годы). В ней сформулированы задачи по развитию инфраструктуры рынка земли и иной недвижимости.

В 2003-2005 годах  требуется решить ряд задач, связанных, прежде всего с необходимостью совершенствования правовой базы рынка недвижимости, повышения эффективности государственного регулирования в этой сфере, устранения избыточного административного вмешательства в

_____________________________

 ¹ СЗ РФ, 1999., № 27, ст. 3379.

функционирование  рынка.

В сфере совершенствования  нормативной правовой базы земельной реформы необходимо принятие следующих мер:

- завершение территориального зонирования земель поселений и иных территорий с целью установления градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости;

-совершенствование  механизма передачи собственности  на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственникам расположенных на них объектов недвижимости, установление порядка определения арендных платежей и выкупных цен на земельные участки с учетом их сопоставимости, необходимости уменьшения размера отвлекаемых собственных средств предприятий на данные цели, в том числе с учетом возможности рассрочки платежей по выкупу земельных участков;

- формирование земельных участков при разграничении государственной собственности на землю в целях регистрации прав собственности на земельные участки РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

- формирование информационной базы землеустроительной документации;

- создание единого кадастра объектов недвижимости на федеральном уровне;

- совершенствование системы государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним с индивидуализацией земельных участков и иных объектов недвижимости;

- создание   реестра   свободных   земель,   обеспеченных соответствующей производственной инфраструктурой (транспортными 
коммуникациями, газо-, тепло-, электроснабжением, средствами связи), 
которые могут быть использованы под промышленную застройку, с 
предоставлением отсрочки при покупке, внесенного в реестр (и запрете 
на вторичную его продажу на срок отсрочки), либо с продажей 
земельных участков в рассрочку, обеспечение применения упрощенного 
порядка регистрации прав на указанные земельные участки;

• упрощение предоставления права на земельные участки в целях 
  реализации инвестиционных проектов;
• законодательное оформление концепции единого объекта 
  недвижимости, предполагающего регистрацию права собственности 
  одновременно на земельный участок и на находящиеся на нем здания 
  (сооружения);
• обеспечение перехода к преимущественно конкурсному 
  предоставлению  земельных участков  с  их предварительным 
  формированием как объекта недвижимости, предоставляемых в 
  собственность или долгосрочную аренду в целях создания возможности 
  для кредитования будущего строительства под залог земельного участка;
• организация эффективного контроля за охраной и использованием земельных ресурсов, направленного на сохранение и восстановление природных свойств земли;
• обеспечение правовых условий оборота земель сельско- 
  хозяйственного назначения, включая ипотеку.

В сфере совершенствования  государственного регулирования рынка недвижимости необходимо принятие следующих мер:

- законодательное установление исчерпывающих условий каждого 
вида государственной экспертизы проектной документации, сроков ее 
проведения;

• регламента взаимодействия осуществляющих экспертизу органов, основанного на принципе одного «окна», и порядка определения стоимости проведения государственной экспертизы: приведение порядка финансирования органов, осуществляющих государственную экспертизу,   в   соответствие   с   бюджетным законодательством;
• передача части функций по регулированию деятельности 
  профессиональных участников рынка недвижимости (оценщиков, 
  страховщиков, землеустроителей) их объединениям и ассоциациям с целью стимулирования профессионального бизнес-сообщества к повышенной надежности  и  эффективности  сделок на рынке недвижимости;
• обеспечение продажи государственной и муниципальной 
  недвижимости по конкурсу, а также заблаговременного и публичного 
  предоставления информации о таких конкурсах.

2.2. Принципы современной земельной реформы и земельных правоотношений

Современное земельное законодательство РФ формируется после и на основе принятия, подписания и вступления в законную силу 30 октября 2001 г. Земельного Кодекса РФ, призванного быть главным  регулятором земельных отношений. Поэтому все законодательство, которое  касается земельных отношений, но принятое до Земельного Кодекса РФ, необходимо применять с учетом новых положений.

Конституция РФ (ст.9) придает  земле и другим природным ресурсам значение основы жизни и деятельности российского общества. Поэтому Земельный  кодекс и иные нормативные правовые акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и  охраны земель, учитывают ее особенности  как природного объекта, составной  части природы, природного ресурса. Учитываются эти положения и  при формировании рынка земли.

Предусматривая общие  для всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) права и обязанности  по использованию земельных участков, Земельный кодекс формулирует соответствующие  статьи таким образом, чтобы в  их содержании присутствовали нормы  о соблюдении экологических, строительных, санитарно-гигиенических и иных специальных требований (подп. 3 п. 1 ст. 40), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами, которые не должны наносить вред окружающей среде (ч. 1 ст. 42), чтобы проводились целенаправленные мероприятия по охране земель как природного объекта (ч. 4 ст. 42). В статьях, посвященных тому или иному конкретному виду хозяйственной деятельности (промышленности, транспорту, сельскому, лесному, водному хозяйству, градостроительству и т.д.), Земельный кодекс устанавливает такой порядок использования земли, который предусматривал бы требования, диктуемые особенностью земли как объекта природы, нуждающегося в соблюдении экологических норм и стандартов. Так, при использовании земель промышленности и других земель специального (несельскохозяйственного) назначения в их состав включаются охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями землепользования (ч. 1 п. 3 ст. 87). Земля в городе служит не просто территорией, а важным градообразующим фактором со многими требованиями экологического характера (зонирование с рациональной планировкой и застройкой при непременном соблюдении регламентов (п. 2 - 4 ст. 85). В отношении земель сельскохозяйственного назначения ст. 79 Кодекса устанавливает свои меры охраны с учетом ценности этих земель для решения проблемы продовольственной безопасности страны.

Если статья 1 ЗК РФ (абз. 1) устанавливает условие, чтобы при правовом регулировании земельных отношений земля рассматривалась как недвижимое имущество, то из этого не следует, что все правовые нормы российского законодательства о недвижимом имуществе обязательны и для регулирования земельных отношений. Так, не все нормы гражданского законодательства, и в частности Гражданского кодекса о недвижимом имуществе, могут применяться к регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат Земельному кодексу. То же можно сказать и по вопросу объекта права собственности и иных прав на землю.

Кроме того, земельное законодательство провозглашает принцип приоритета охраны земли. Имеется в виду необходимое  ограничение хозяйственной свободы  участников рынка земли в целях  охраны окружающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли (собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен, прежде всего, предусмотреть конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как они устанавливаются в соответствии с особенностями самих земель и той или иной хозяйственной деятельности, находя отражение в соответствующих статьях Земельного кодекса.

Необходимо выделить принцип  приоритета охраны жизни и здоровья человека при любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием и охраной земель, который логично вытекает из первого и второго принципов. Но если соблюдение первых двух принципов косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на необходимость принятия таких специальных решений и выполнения таких действий, которые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли. Гарантией соблюдения названного принципа служит обращенная ко всем землепользователям обязанность нести необходимые затраты для достижения целей названного принципа, причем даже если эти затраты окажутся большими.

Земельный кодекс в отличие  от Закона РФ «Об охране окружающей среды», который предоставляет общественным экологическим организациям (объединениям) лишь право содействования государственным органам в борьбе с нарушениями природоохранительного законодательства (п. 2 ст. 11), значительно расширяет эти права. Граждане и общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений экологического содержания. При этом органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить такое участие. Этот принцип, по сути, воспроизводит положения Федерального закона от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях», который определяет права общественных объединений участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления и способы их реализации (ст. 17 и 27).

ЗК РФ провозглашено общеизвестное положение гражданского права - «принадлежность следует судьбе главной вещи». В данном случае земельный участок часто рассматривается как «главная вещь», а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т.д.), является его принадлежностью. Но возможны исключения из этого правила. Так, ст. 35 ЗК РФ допускает переход права на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение.

Принцип сохранения особо  ценных земель и территорий обеспечивается не только ст. 27, 30, 31 и др. ЗК РФ, но и  Законом от 14 марта 1995 г. «Об особо  охраняемых природных территориях».

Земельный кодекс в ст. 65 под одним общим названием «Платность использования земли» понимает земельный налог и арендную плату, между тем правовая природа той и другой платы за землю имеет существенные различия. Земельный налог есть властное предписание государства. От налога может освободить землепользователя только компетентный государственный орган, и то только на основании закона. Арендная плата - предмет свободной договоренности сторон, заключающих договор аренды земельного участка. Средства от арендной платы поступают арендодателю в соответствии с условиями договора. Земельный налог идет в государственный бюджет в тех суммах, которые установлены законом о плате за землю.

Принадлежность земель к  той или иной категории (их по Земельному кодексу семь (ст. 7) предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования земель каждой конкретной категории (с учетом зонирования и разрешенного использования). Отнесение земель к категориям и перевод их из одной в другую производится компетентными органами власти и определяется ст. 8 ЗК РФ, но никак не самими пользователями земли.

Разграничение государственной  собственности на землю на собственность  федеральную, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований - необходимое условие земельного строя страны. В настоящее время названное разграничение определяется Федеральным законом от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю».

Без учета природных, социальных, экономических и иных факторов, влияющих на правовой режим земель, закон  оказался бы безликим, неопределенным, а порядок использования и  охраны земель был бы недифференцированным.

Статья 36 (ч. 2) Конституции  РФ устанавливает, что владение, пользование  и распоряжение землей и другими  природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Вместе с  тем в общественных интересах  ст. 36 вводит ограничения хозяйственной свободы пользователей земли, которые состоят в том, чтобы ими не наносился ущерб окружающей среде и не нарушались права и законные интересы иных лиц. Кроме того, Земельный же кодекс в ряде статей обеспечивает сочетание интересов общества и законных интересов граждан: при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, удовлетворяются потребности государства и муниципальных образований в земле, с другой - гарантируется защита имущественных прав граждан в форме денежных компенсаций или предоставления другого равноценного земельного участка взамен изъятого (ст. 60 - 63).