Управление земельными ресурсами: опыт зарубежных стран

Введение      

В течение своего существования  и развития каждое государство накопило огромный опыт в регулировании процесса управления трансформацией отношений  собственности на землю. Учитывая особенности  современного этапа развития земельных  отношений и рынка земли в Республике Казахстане, целесообразно изучить зарубежный опыт, чтобы определить наиболее эффективные и рациональные пути формирования землевладения и землепользования. 
      
     Швеция относится к числу северных Скандинавских стран с развитой экономикой. Ее общая площадь превышает 44,9 млн га. Земли под лесами занимают 22 млн га, пашня – 2,7 млн га, пастбища – 0,5 млн га. Сельскохозяйственная освоенность территорий составляет 9%, площадь заболоченных земель и гор – 31%, городских земель – 3%, лесов – около 50%. По состоянию на момент исследования более 19,2 га земель (это около 43%) находятся в собственности частных лиц; около 14,3 млн га, что составляет примерно 32%, находятся в государственной собственности; в собственности муниципалитетов – 0,9 млн га, это около 2%; юридическим лицам принадлежит 8,1 млн га, что составляет 18%, собственность церкви – 0,45 млн га и 1,8 млн га – это собственность других землевладельцев. Главное место в системе управления земельными ресурсами занимает Национальная земельная служба страны. Земельный кодекс Швеции определяет, что недвижимость – это земельный участок, а строения, стоящие на нем, считаются принадлежностью земельного участка. При этом в данной стране с населением около 8,9 млн человек зарегистрировано 3,5 млн объектов недвижимости и около 4 млн собственников недвижимости. Вся недвижимость в Швеции зарегистрирована и внесена в Регистр недвижимости, который поддерживает Национальная земельная служба, областные и муниципальные земельно-кадастровые органы, кроме того, вся недвижимость внесена в Регистр прав на недвижимость, который ведут органы по регистрации прав на недвижимость. Последние являются частью семи районных судов, подчиняются административно Государственному судебному управлению, находящемуся в ведении Министерства юстиции. Эффективное регулирование процесса управления трансформацией отношений собственности на землю достигается и за счет того, что в ведении Национальной земельной службы имеется 21 областной кадастровый орган и 39 муниципальных кадастровых бюро. Муниципальные кадастровые бюро находятся в ведении местных властей, но подконтрольны Национальной земельной службе. Национальная земельная служба в свою очередь административно подчиняется Министерству охраны окружающей природной среды и ответственна также за ведение земельно-информационной системы страны. Вопросы, касающиеся регулирования землепользования, находятся в компетенции 288 муниципалитетов, которые также решают задачи, связанные с принудительным отчуждением недвижимости. Региональные (областные) кадастровые подразделения Национальной земельной службы, представляющие собой ее территориальные органы второго уровня, собирают кадастровую информацию, ведут регистр недвижимости, передают информацию в центральную базу данных, выдают информацию из регистра недвижимости потребителям, а также осуществляют геодезическое обеспечение, оказание геодезических и землеустроительных услуг собственникам, проводят актуализацию географической информации. На муниципальном уровне органы Национальной земельной службы (кадастровое бюро) обеспечивают местные администрации информацией, необходимой для решения вопросов управления земельными ресурсами и недвижимостью, планирования землепользования и охраны окружающей среды. Они участвуют в разработке земельной политики муниципалитетов, охране муниципальных земель, благоустройстве, планировании и эксплуатации жилищного фонда, решении вопросов аренды муниципалитетом нежилых помещений, оценке недвижимости. Каждый земельный собственник в соответствии с законодательством отвечает за устройство принадлежащего ему земельного участка, так что прежде чем изменить целевое назначение в использовании своей земли, начать строительство, необходимо получить разрешение от местных (муниципальных) властей, а в ряде случаев и от официальных служб.  
 
     Основным инструментом планирования и организации рационального использования и охраны земель в Швеции являются проекты консолидации земель. Они позволяют эффективно перераспределять земли с точки зрения эффективного использования их землевладельцами. Опыт страны, прошедшей длительный путь развития правовой основы, технологий сбора, оценки, применения информации о недвижимости, планирования землепользования, очень важен для Российской Федерации. Планы землепользования могут быть юридически обязывающими и рекомендательными. Первый вариант предполагает, что соответствующее строительство обязательно должно быть разрешено. Сам факт разработки плана повышает стоимость земли, что дает коммунальным властям возможность создания новой стоимости земли. Окончательное разрешение на строительство выдается на основании детального плана, если не принимается иное решение. Работы по территориальному планированию финансируются из налоговых поступлений и за счет оплаты услуг специальных служб.  
 
     Канада по количеству обрабатываемых земель занимает пятое место в мире. Землеобеспеченность составляет 33,3 га общей площади на человека, в том числе 2,42 га – сельскохозяйственных угодий и 1,5 га – пашни. В сельской местности проживает 20% населения, в городах – 80%, при этом уровень жизни населения один из самых высоких в мире. Большая часть земель Канады (90,3%) находится в государственной собственности.   Государственное землевладение представлено федеральным и провинциальным уровнями. В частной собственности находится 9,7% всех земель, из них почти 75% занимают фермерские хозяйства. Большая часть земель сельскохозяйственного назначения (около 98%) находится в частной собственности, остальные представляют федеральный резерв или состоят в ведении Фермерской кредитной корпорации. Основой реализации прав земельной собственности и гарантированной со стороны государства возможности защитить и сохранить эту собственность является система государственных мероприятий по учету и оценке земель, регистрации землевладений и землепользований, планированию и организации использования земель. Учет земель в Канаде осуществляют на основе законодательства провинций и местных структур управления. Провинциальные системы регистрации земли и иной недвижимости относятся к двум основным типам. Первый тип регистрации земельных участков – «система Торренса», которая кроме регистрации гарантирует от имени государства и права собственника на землю. Запись о регистрации земель проводят в этом случае по заявлению заинтересованного лица, от которого требуется представление всех документов, касающихся его прав и лежащих на участке обременений, а также подробного плана участка. Запись о регистрации осуществляют по истечении определенного срока, который варьирует в пределах от 1 месяца до трех лет, в течение которого принимают меры для оповещения лиц, имеющих интерес к участку, подлежащему регистрации. Если со стороны таких лиц последовал протест против регистрации, то сделку приостанавливают вплоть до рассмотрения претензии в судебном порядке. По окончании предварительного производства составляют аттестат права (титул), в который вносится имя собственника, название местности, ее месторасположение, площадь и границы, все обременения, лежащие на данном земельном участке. Для учета государственных земель Министерство охраны природы, земель и парков ведет специальный реестр. Второй тип систем регистрации земель в Канаде представляет собой только непосредственную регистрацию земель и общественное уведомление о ней. Провинции Канады различаются также и по способам кодификации земельных участков. Ежегодно на регистрацию земельной недвижимости и сделок с ней расходуются значительные денежные средства. Учет и регистрация земель в Канаде, а также землеустройство поддерживаются федеральными законами и основными земельными законами провинций.  
      
     Вопросы природоохранного землепользования регулируются специальными законами и органами исполнительной власти. Так, на федеральном уровне действует Министерство окружающей среды, которому с 1988 г. канадским законом по охране окружающей среды даны широкие полномочия по контролю загрязнения, осуществлению научных исследований и формулированию различных норм в области использования земельных и других природных ресурсов. Большинство провинций издало нормативные правовые акты, позволяющие Министерству окружающей среды устанавливать различную меру ответственности за загрязнение. Если лицо, непосредственно допустившее загрязнение, не установлено, ответственность возлагается на его преемника как собственника имущества, причинившего ущерб. Финансовые институты считают этот риск намного более значительным, чем обычный кредитный риск, и требуют при предоставлении фермерам кредитов проведения экологического аудита всей их собственности.  
 
     Планирование использования земель в Канаде имеет несколько уровней: федеральный, провинциальный, местный. Планированием использования земель на местном уровне в Канаде занимаются Советы муниципалитетов. Они проводят зонирование территории, выделяя промышленные, жилые, коммерческие, рекреационные и иные зоны. Владелец земельного участка обязан согласовывать свои намерения по строительству жилых зданий и других сооружений с Советом муниципалитета и планом зонирования территории (планом использования земель), которые исходят из приоритета общественных интересов перед интересами отдельного земельного собственника. При этом Совет муниципалитета вправе запретить то или иное строительство в данной местности, если оно не соответствует утвержденным планам, градостроительным, архитектурно-планировочным и другим требованиям или изменяет целевое использование земельного участка.  
 
     В Канаде предусмотрена также возможность принудительного изъятия земель, но только в целях развития поселений и улучшения социальных условий землепользования, например, для строительства дорог, школ, мест рекреации и др. Основной принцип изъятия земельных участков – компенсация стоимости земли ее владельцу с учетом расходов на переезд. Принудительное изъятие земель может быть проведено по инициативе муниципалитетов с предварительным согласованием с землевладельцем всех условий операции. Для этого обеспечивается полная гласность планов местных властей по реконструкции региона, поиск и предоставление нового участка, удовлетворяющего владельца. Землевладелец вправе требовать через суд возмещения убытков и потерь, связанных с экспроприацией земельного участка.  
 
     В Канаде пока не существует законов, устанавливающих ответственность за нерациональное использование земельных и других ресурсов и их деградацию в результате сверхинтенсивного использования (чрезмерный выпас скота, усиленное применение удобрений, гербицидов и т. д.). Для решения этих вопросов правительство принимает специальные программы, создающие определенные стимулы к эффективному хозяйствованию. Так, по принятой в 1989 г. федерально-провинциальной программе «Соглашение по охране почвенных ресурсов» фермерам предоставляют субсидии для вывода из сельскохозяйственного оборота деградированных земель, а соответствующим организациям выделяют средства на картографирование почвенного покрова, проведение научных исследований и для мероприятий в сфере образования [4]. Инвентаризация земель Канады построена по принципу оценки возможностей земель для различных видов их хозяйственного использования и включает: оценку и классификацию земель по возможности их использования в сельском хозяйстве; оценку и классификацию земель по возможности их использования в лесном хозяйстве; определение пригодности земель для рекреационного использования; определение пригодности земель для воспроизводства диких копытных животных и водоплавающих птиц; обзор современного использования земель; социально-экономическую классификацию земель; координирование данных инвентаризации. Инвентаризацию земель в стране осуществляет Канадская служба инвентаризации земель, созданная на основании Закона о реконструкции и развитии сельского хозяйства, находящаяся в ведении Департамента лесного хозяйства и развития сельских местностей. Служба инвентаризации земель является смешанной федерально-провинциальной организацией. Федеральное правительство осуществляет общую координацию работ, научную разработку критериев единой классификации земель, финансирует работы, представляющие общенациональный интерес, тогда как власти провинций ответственны за работу на местах. В работе по инвентаризации земель принимают участие все министерства и ведомства, связанные с использованием природных ресурсов. 
      
     Великобритания. Общая площадь Великобритании около 24,4 млн га. В городах проживает более 80% населения, а в сельском хозяйстве занято лишь 4% трудоспособного населения. К моменту проводимого исследования реестры по оценке недвижимости содержали в себе записи о более 22 млн объектов собственности, из которых 17 млн было зарегистрировано в государственной земельной регистрационной палате, а 5 млн – пока нет. Земельный рынок Великобритании представляет собой продажу прав на землю. Основной абсолютный собственник земли – королевская власть, остальные права на землю являются производными от нее. Земельный рынок подразделяется на рынок земельных участков жилья, коммерческий (промышленный), инвестиционный, рынок сельскохозяйственных земель. Королевская государственная земельная регистрационная палата ведет учет всех сделок по продажам зарегистрированных земельных участков. По данным Королевской государственной земельной регистрационной палаты, широко развит рынок жилья, он составляет 60% общего числа сделок, осуществляемых с недвижимостью. Продажа сельскохозяйственных земель (смена владельца) составляет менее 1% общей площади.  
 
     Исторически четыре основных элемента земельного администрирования, сложившихся в стране, – регистрация вещных прав на землю, создание и поддержание системы национального картирования, процесс оценки земель, регистрация и регулирование землепользования – были и остаются функциями отдельных правительственных министров. Это позволяет реализовать схему государственного регулирования землепользования в стране, направленного на создание гарантированного и стабильного землевладения и землепользования, обеспечивающего охрану прав собственников земли, землевладельцев и землепользователей, а также защиту системы передачи прав на землю и поддержание земельного рынка; на продуктивное и устойчивое использование земель, эффективное землеустройство, планирование и организацию рационального использования и охраны земель; на решение общественных задач в области благоустройства территории и финансирования общественных служб за счет рациональной системы налогообложения и распределения земельного налога.  
 
     Регистрация заявок, связанных с правами на землю, включая право собственности, ипотека, обременения и сервитута находятся в ведении Королевской государственной земельной регистрационной палаты, которая является государственным управлением департамента лорда-канцлера Министерства юстиции. Глава палаты напрямую подчиняется министру. Обязанности Королевской государственной земельной регистрационной палаты заключаются в ведении и актуализации земельного реестра, который является открытым (публичным). Свидетельство о регистрации (выписку из реестра) выдают каждому зарегистрированному собственнику или залогодателю, при оформлении собственником залога на покупку недвижимости. Каждое свидетельство, а также записи реестра включают в себя официальный план, подготовленный сотрудниками Регистрационной палаты, где отражены размер зарегистрированной собственности и все связанные с ней права и обременения. Если собственник собирается продать или осуществить какие-либо другие сделки с землей, то он использует Земельное свидетельство как доказательство права собственности (титула).  
      
     Обязанности по учету данных, связанных с оценкой недвижимости, возложены на Британское управление по оценке недвижимости, которое является государственным управлением казначейства (Министерства финансов). Главный оценщик подчиняется непосредственно комитету по внутренним бюджетным поступлениям, а комитет – министру. Главный оценщик и его помощники, используя результаты обследований, проверок, а также другие источники, ведут учет информации по «годовой цене» как коммерческой, так и жилой недвижимости. В этих оценках учитывают площадь занимаемой территории, ее использование, месторасположение, рыночную цену и т. д. Важное значение в работе Британского управления по оценке недвижимости имеют крупномасштабные топографические карты. 
 
     За состояние учета данных о землепользовании, классификацию и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения отвечает Министерство сельского хозяйства, а за земли других категорий – департамент (министерство) по защите окружающей природной среды, транспорту и регионам. Во многих случаях департамент делегирует муниципальным властям предусмотренную законом функцию относительно планирования и организации рационального использования и охраны земель. Министр сельского хозяйства и министр по защите окружающей природной среды отвечают перед парламентом за работу в этом направлении, хотя на практике ведут ежедневный учет главы департаментов и управления центральной или местной власти.  
      
     Применяемые в последние годы за рубежом термины «земельное администрирование» или «система земельного администрирования» по своему содержанию аналогичны используемым в России терминам «управление земельными ресурсами» или «система управления земельными ресурсами». Система эта включает в себя определенные государственные органы (службы), наделенные в соответствии с законами полномочиями в области регулирования землепользования, соответствующие регистрационные, земельно-кадастровые, земельно-планировочные и землеустроительные действия, направленные на организацию рационального использования и охраны земли, четко выверенный землеустроительный процесс и землеустроительную документацию. Основным государственным органом, ведущим регистрацию земли и строений в Великобритании, является Королевская государственная земельная регистрационная палата. Все земли и постройки, которые передаются от одного владельца другому, должны быть зарегистрированы в Палате. Королевская государственная земельная регистрационная палата находится в ведении министра юстиции – лорда-канцлера, что подтверждает высокую значимость земельной регистрации, направленной на охрану государством прав землевладения и землепользования, проведение устойчивой земельной политики государства.  
      
     Вопросами оценки земли и другой недвижимости в Великобритании занимается Британское управление по оценке недвижимости. В управлении работают государственные оценщики. Оценочные работы на земельном рынке проводят не только государственные специалисты, но и частные присяжные инспекторы, которых насчитывают около 30 тыс. чел. Они же выполняют некоторые виды землеустроительных работ. Частные присяжные инспекторы объединены. Они являются членами Королевского института дипломированных землемеров и оценщиков. Иначе этот институт называют Королевским институтом присяжных инспекторов. Королевский институт присяжных инспекторов – это профессиональная частная организация. Она имеет Королевскую грамоту, на основе которой присяжные инспекторы предоставляют услуги по оценке земель и другим вопросам, связанным с имуществом и землеустройством. Оценку проводят согласно стандартам Международной комиссии и рекомендациям Европейской группы ассоциаций оценщиков. Присяжные инспекторы отвечают за сбор и обобщение рыночной информации, необходимой пользователям земли, фермерам, производителям, промышленникам, а также для определения размера компенсаций при изъятии земли и применения налога на недвижимость. Члены Королевского института присяжных инспекторов руководствуются Правилами поведения, в основе которых лежит обязанность: «служить на благо людей, соблюдение широких общественных интересов». Профессиональная деятельность регулируется «Красной книгой», состоящей из 23 Положений, обязательных для исполнения. Эти положения охватывают такие определения, как цель оценки, ее принципы, квалификация оценщиков, инспекция имущества, система отчетности, оценка кредита под залог, оценка для ипотеки жилищного имущества, связь со страховыми компаниями, фондовой биржей и т.д. Присяжные инспекторы имеют соответствующее образование, подтвержденное дипломами профессиональных ассоциаций, в большинстве случаев Королевским институтом присяжных инспекторов. Это обычно диплом бакалавра (три года) или магистра (плюс один год) для тех, у кого уже есть специальное образование. Учебный курс состоит из изучения экономики, законодательства, оценки, планирования, строительства и менеджмента. После получения диплома кандидат в оценщики должен успешно проработать два года под наблюдением профессионала, после чего получает звание присяжного инспектора. Конфликты относительно оценки земель, налога на коммерческую недвижимость, а также другие земельные споры решают в земельном арбитраже. Некоторые апелляции, возникшие вследствие оценки налога на прирост капитала, налога на наследство, принудительного отчуждения, передают земельному трибуналу. В редких случаях дела поступают в суд, минуя арбитражи.  
      
     Большое значение в управлении земельными ресурсами имеет и налоговое управление, которое облагает налогом имущество. Системе поимущественного налога, которую раньше называли системой «Обложения налогом», в Великобритании уже 400 лет. Она включает в себя налог на стоимость пользования недвижимым имуществом (стоимость годовой ренты), который выплачивается теми, кто им пользуется. За последние 10 лет эта система была разделена на две части, так что налогообложение нежилой собственности осуществляют на прежних принципах, а жилую собственность облагают налогом в соответствии с капитальной стоимостью. Сельскохозяйственные земли не подлежат поимущественному налогообложению, т. е. сельскохозяйственные угодья не облагаются налогом. Местные налоги контролирует департамент защиты окружающей природной среды, транспорта и регионов, который является ведомством центрального правительства, ответственным за вопросы местного самоуправления.  
 
     В Великобритании для выполнения государственных и социальных функций правительство и другие государственные учреждения имеют в собственности или пользовании много объектов недвижимого имущества. Есть земельные участки и виды собственности (операциональная земля), которыми государство владеет для выполнения своих функций – для размещения зданий министерств, полицейских участков, очистительных сооружений и пр. Управление имуществом государственного сектора на всех уровнях правительства представляет собой важнейшую задачу, которая, однако, нецентрализованна. Таким образом, земельное администрирование в государственном секторе имеет много функций и осуществляется на всех уровнях управления. Хотя земельная регистрация – это огромная система, затраты на нее составляют одну четверть всех средств, расходуемых на земельное администрирование в государственном секторе, ее нельзя считать способной разрешить все землеустроительные проблемы. При организации рационального использования и охраны земель в Великобритании широко используют методы территориального землеустройства, связанные с изменением границ, площадей и месторасположения земельных участков. Так как границы землевладений постоянны, необходимость в их изменении возникает только при принудительном отчуждении для государственных проектов прокладки дорог, для частных строительных компаний, цели которых совпадают с общественными и т.п. Отчуждение можно проводить и как санкцию при нецелевом использовании земли. 
      
     Норвегия. Королевство Норвегия имеет общую площадь 38,7 млн га, материковая часть занимает 32,4 млн га. Сельскохозяйственные угодья составляют всего 3% территории страны, 25% – занято продуктивным лесом, 1% – поселениями, 70% – это горы, болота, озера и другие непродуктивные земли. Более 95% земель государства находится в частной собственности, 80% семей живут в односемейных домах на участке типового размера, приблизительно равного 0,1 га. В стране существует 180 тыс. комбинированных сельскохозяйственных и лесных единиц хозяйствования, но в действительности менее половины этого числа – примерно 60 – 70 тыс. ферм эффективны и являются коммерческими предприятиями. Обычно это мелкие, но высокопродуктивные современные семейные фермы. Очень часто экономическая деятельность фермерского хозяйства объединяет сельскохозяйственное производство, лесоводство и крайне широкий спектр других занятий. Средний размер фермы – 20 га культивируемой земли и 50 га леса. Только 50% владельцев сельскохозяйственной земли были фермерами и примерно 35% всех фермеров дополнительно арендовали землю. Приблизительно 60% всех продуктивных лесных земель – собственность фермеров, и они включены в их земельные участки. Лесные земли арендовать нельзя. Норвегия – одна из стран мира с самыми высокими нормами субсидирования сельского хозяйства. Эквивалент субсидий для производителя составляет примерно 70% (т. е. примерно 70% доходов в ценах производителя субсидируется, включая таможенную защиту от иностранной конкуренции, 25% рыночной цены). Только в Швейцарии эта норма выше; например, в Польше норма составляет 28%, в США – 16%.  
      
     В Норвегии управляют земельными ресурсами и поддерживают рынок земли с помощью двух общественных реестров: поземельной книги, основанной на деятельности 87 судов первой инстанции, каждый из которых обслуживает 3 – 4 района; кадастра, пополняемого сведениями из 435 муниципалитетов (коммун). Продажа земель фермерских хозяйств строго регулируется, чтобы избежать фрагментации земельных участков в соответствии с требованиями Закона о концессиях. Условия закрепления за владельцами квартир и секций зданий, юридических операций при совместном владении имуществом определены в Законе о совместном владении. Ипотечный закон предусматривает условия для регистрации ипотечного залога. Закон о налогообложении и закон о налогообложении местной собственности содержат правила оценки и налогообложения собственности. В Норвегии зонирование территории для оценки земель в целях налогообложения не применяют. Поэтому для районов и зон нет стандартных оценок участков земель. Каждый земельный участок оценивают индивидуально в соответствии с его экономической значимостью. Классифицированы только пахотные и лесные угодья, что позволяет составлять проекты консолидации земель и осуществлять обмен землями сельскохозяйственного назначения между собственниками с учетом оценки их качества.  
      
     Система планирования использования земель и их охраны в Норвегии во многом аналогична европейским странам. В городах имеются генеральные планы развития территории, а муниципальные власти заботятся о разработке планов использования и охраны своих земель. Учитывая то, что во многих районах (коммунах) земля не является дефицитной и плотность населения невысока, такие планы решают в первую очередь задачи, обусловленные необходимостью развития инфраструктуры и поддержания экологической устойчивости территории. В сельской местности главная задача планирования – консолидация земель. В густонаселенных территориях планирование использования земель применяют как рычаг регулирования земельного оборота и земельного рынка. Так, в некоторых случаях планированием землепользования регулируют число определенного типа пользователей земли таким образом, чтобы предложение земельных участков было ограниченным. Это увеличивает рост цен на них.

Финляндия. На особенности землеустройства в Финляндии (Финляндской Республике) наложили отпечаток ее естественно-исторические, природные и экономические условия. Более 75% площади страны покрыты лесами. В сельском хозяйстве республики занято 7% населения. В Финляндии насчитывалось около 130 тыс. крестьянских хозяйств, из них 56% – с участками пашни менее 10 га. Основные задачи системы управления земельными ресурсами Финляндии следующие: гарантия собственности и обеспечение прав землепользования; поддержка налогообложения земли и иной недвижимости; гарантийное обеспечение кредитов и займов; развитие и контроль за земельным рынком; защита государственных земель; сокращение числа земельных споров; содействие земельной реформе на селе; усовершенствование городского планирования и развития инфраструктуры; поддержка экологического управления и ресурсо использования; разработка картографических и статистических данных. Данную систему реализуют посредством осуществления следующих основных землеустроительных работ. Поддержание системы функционирования земли и иной недвижимости: формирование единиц недвижимости посредством землемерных (землеустроительных) операций; регистрация единиц недвижимости в соответствующих реестрах (базах земельно-кадастровых данных). Создание единиц недвижимости и прав, относящихся к ним: торговля недвижимостью (передача прав собственности) и выкуп земли; аренда (передача прав пользования); создание залогового (ипотечного) права (применение недвижимости в качестве залоговой гарантии кредита). Регистрация прав на недвижимость (ведение реестровых записей): запись прав собственности (судебное объявление); запись прав на аренду; запись залоговых прав (ипотека).  
      
     Согласно законодательству Финляндии физическое или юридическое лицо (субъект права) может приобретать земельные участки и иное недвижимое имущество, различные права, которые подразделяют на три основные категории: права собственности; особые права (право пользования, право на выделение; залоговые права (на основе ипотеки, общие залоговые права). На основе данных прав в Финляндии развит оборот земель. В различных реестрах страны по состоянию на момент исследования зарегистрировано 4,6 млн земельных участков, 2,6 млн единиц недвижимости. Ежегодно в частном секторе осуществляют 75 тыс. земельных сделок, регистрируют 495 тыс. закладных, подают 122 тыс. заявлений на регистрацию земельных участков и прав на них, т. е. более 15% всех земель страны находится в ежегодном обороте. Это требует постоянных землеустроительных мероприятий и систематического контроля за состоянием и использованием земель со стороны землеустроительной службы, а также постоянного поддержания земельно-информационной системы. С целью централизации государственного управления структура организации землеустроительных работ стала двухуровневой. Она представляет собой государственное ведомство, состоящее из центральной администрации и подчиненных ей общегосударственных и окружных подразделений, финансируемых за счет государства. Вместе с тем в ходе реорганизации системы управления земельными ресурсами Финляндии была решена и вторая задача – создание по территории страны, в рамках двух- уровневой организации, двух отдельных сетей производственных подразделений: для картографических регистрационных задач (земельного кадастра) и для выполнения и оформления операций с недвижимостью (землеустройства). В ходе реформирования земельной службы Финляндии были решены две задачи: упразднение региональных подразделений (землемерных контор) с целью централизации и усиления государственного управления земельными ресурсами; функциональное разделение обязанностей землеустроительной службы в рамках одного ведомства – для упорядочения и повышения эффективности ее деятельности. Практика работы землеустроительных органов Финляндии показала, что землеустройство – это основной рычаг формирования и организации рационального использования земли и иной недвижимости.  
      
     В ходе земельного оборота в Финляндии затрагивается множество земельных участков и иной недвижимости, связанной с земельной собственностью, что требует постоянного проведения землеустроительных работ. Финские ученые и практики подразделяют операции с землей и иной недвижимостью на 3 группы. В первую группу включены операции по формированию новой недвижимости: нарезание (парцелляризация) – выделение парцелл (земельных участков) в объекты недвижимости; межевание – разделение недвижимости, находящейся в совместном владении, между совладельцами на несколько единиц недвижимости. Во вторую группу входят организационные операции с недвижимостью: обмен угодьями – обмен территориями (землями) между объектами землеустройства; устранение чересполосицы, фрагментации и других недостатков землепользования, консолидация земель – одновременная организация территории нескольких объектов недвижимости (землеустройства) с целью более целесообразного и рационального использования и распределения земель; организация территории участка застройки – реорганизация (перепланировка) земельных участков на территории, подлежащей застройке, с одновременным, равным распределением прав на застройку между землевладельцами, осуществляемая на основе плана планировки и застройки, парцеллярного плана (проекта межевания) или генплана строительства; установление сервитутов – определение и организация особых прав на территории других землевладельцев с отображением их на плановой основе. К третьей группе относятся операции по определению границ недвижимости: землеустроительная процедура по разрешению земельных споров, установлению границ земельной собственности.  
      
     Землеустроительные операции с недвижимостью регулируются Законом о формировании недвижимости. Наряду с Земельным кодексом Финской Республики данный закон регламентирует требования, касающиеся распределения и перераспределения земельных участков, установления их границ, оценки земель, денежных компенсаций между участниками землеустройства, разрешения земельных споров через суд. После проведения землеустройства и формирования новой недвижимости ее регистрируют в двух различных регистрах: реестре недвижимости и реестре объявлений о переходе недвижимости к новому владельцу (последний реестр включает также и залоговый регистр). Все операции по формированию новой недвижимости выполняют с учетом обязательных землеустроительных и геодезических измерений землемерами (инженерами-землеустроителями и геодезистами) Управления геодезии и землеустройства или муниципальными инженерами по формированию недвижимости. По всем территориям, находящимся за пределами объекта (плана) застройки, реестр недвижимости ведут в местных землемерных бюро Управления геодезии и землеустройства, а по территориям, охватываемым генпланами, планами планировки и застройки, – инженеры по недвижимости районных муниципальных структур. Существенная часть, прилагаемая к реестру недвижимости, – карта реестра недвижимости (планы объектов землеустройства), где отмечают земельные участки. Таким образом, регистрация единиц недвижимости в вышеназванных регистрах с отображением на карте – это земельно-кадастровые действия.  
      
     Согласно Земельному кодексу Финляндии информация реестра объявлений о переходе недвижимости к новому владельцу и залогового реестра пользуется общественным доверием. Это означает то, что права человека, который занесен в регистр как владелец недвижимости или же владелец права на аренду (или другие права), обеспечены. Кроме того, каждый может быть уверен в том, что на объект недвижимости не существует не обозначенных в реестре прав, которые имели бы преимущества перед занесенными в реестр. Реестр недвижимости, реестр объявлений о переходе недвижимости к новому владельцу и залоговый реестр формируют информационную систему по недвижимости Финляндии. Хотя с технической стороны реестры различны и их ведением занимаются разные должностные лица, через компьютерную технику они объединены таким образом, что информация о недвижимости (объекты недвижимости и участки земли) автоматически передается в реестр объявлений и в залоговый реестр. Для поддержания баз данных существует также архив, в котором постоянно хранится документация, касающаяся регистрации прав и действий по замерам земли.  
      
     Официальные учреждения по регистрации прав на земельные участки в Финляндии – уездные (районные) суды первой инстанции общей юрисдикции, в ведении территории которых расположен объект землеустройства. На момент исследования в стране насчитывалось 68 районных судов. Помимо земельного оборота, возникающего с частной земельной собственностью и связанного с куплей-продажей земельных участков, дарением, наследованием и проведением других операций, на реорганизацию территории влияют и различные государственные и общественные интересы, обусловленные строительством дорог, коммуникаций, требованиями охраны природы и т. п. В этой связи применяют процедуры выкупа земельных участков, находящихся в частной собственности, и их последующего использования для государственных и общественных нужд. В этом случае в Финляндии используют законы: о преимущественном праве на покупку недвижимости; о выкупе недвижимого имущества. Закон о преимущественном праве на покупку недвижимости дает районным и муниципальным властям право выкупить только что проданную недвижимость по цене договора о торговой сделке продавца и покупателя. При употреблении права привилегии при покупке район или муниципалитет занимает в торговой сделке место покупателя. Район или муниципалитет может использовать право привилегии при покупке только в регламентированных законом случаях. Общее условие преимущественного права при покупке – использование проданной земли под строительство поселений, мест отдыха или как зоны охраны. Планирование развития землепользования в Финляндии осуществляется на трех уровнях: государственном, губернском (областном), районном (муниципальном).  
      
     Планирование использования земель и их охраны на государственном уровне определяется принятой земельной политикой и ее целями в области международного сотрудничества, обороны, транспортного сообщения, энергообеспечения, сохранения объектов природы или национальной культуры, экологической стабильности территории и др., выходящими за рамки отдельных губерний (областей). Государственные цели землепользования определяются постановлениями правительства по представлению Министерства окружающей среды. Государственные направления учитывают при составлении планов развития территорий на уровне губерний (областей). Мероприятия по осуществлению государственной политики, как правило, оформляют в виде национальных докладов, текстовых отчетов, по необходимости подкрепляемых картографическим материалом.  
      
     Губернский (областной) план развития землепользования разрабатывают на каждую губернию Финляндии. В нем указывают потребность в землях для развития различных отраслей, строительства дорог, расширения поселений, создания промышленных и рекреационных зон, портов, свалок и других объектов государственного и губернского (местного) значения, а также резервируют территории для различных целей. Губернский план развития землепользования составляет администрация местных властей губернии и утверждает Министерство окружающей среды. Этот план учитывают при разработке генеральных планов развития землепользования сельских районов или муниципалитетов. Непосредственно на базе губернского плана выдают строительные лицензии или формируют новые единицы недвижимости. Генеральный план развития землепользования района или территории муниципалитета разрабатывают на каждый сельский или городской район, находящийся в ведении соответствующего муниципалитета. Всего в Финляндии таких административно-территориальных образований 452. В Генеральном плане всю территорию района делят по целевому назначению на зоны (земли), предназначенные для жилья, промышленности, транспорта, сфер услуг, рекреации, сельского хозяйства. Этот документ служит основой для определения перспектив развития землепользования района и его обустройства. Генплан разрабатывают и утверждают в районных структурах местного самоуправления. Его используют при составлении планов застройки. Таким образом, землеустройство направлено на решение всего комплекса задач: политических, экологических и социально-экономических. 
      
     Франция (Французская Республика) – высокоразвитое западноевропейское индустриально-аграрное государство. Основные производители сельскохозяйственной продукции – крупные крестьянские хозяйства (от 20 до 100 га земель), хотя численно преобладают мелкие и средние фермы. Крупные крестьянские хозяйства используют в основном собственный семейный труд, хотя в напряженные периоды полевых работ могут привлекать и наемных рабочих. Сельскохозяйственная освоенность территории – 54,3%, распаханность – 32%. Леса и кустарники занимают 27% общей площади, луга и пастбища – 22% . В ряде регионов страны действуют также региональные органы управления, принимающие решения, действующие для ряда департаментов. Местное управление сосредоточено в коммунах, их число составляет 36 тыс. Земельная политика, развитие земельной собственности и землеустройство во Франции во многом типичны для ряда западноевропейских стран (Италии, Испании, Португалии, Германии). Площадь пашни составляет 18,32 млн га, из них более 1,9 млн (10,4%) находится под паром в результате мер, принятых Европейским Союзом для сокращения производства зерновых, масличных и других культур. Под многолетними насаждениями (садами, виноградниками) занято 1,2 млн га, под постоянным залужением находится 10,6 млн га из 30,2 млн га сельскохозяйственных угодий. Земли сельскохозяйственного назначения почти полностью являются собственностью физических лиц. Более 40% лесов и застроенных территорий принадлежит юридическим лицам (государству, публичным учреждениям, местным административно-территориальным образованиям). 
     
     Более 60% обрабатываемых земель крестьяне используют на праве аренды, менее 40% – на праве собственности.  
Особенность французской экономики – высокая степень государственного монополистического капитализма, что наиболее отчетливо проявляется в наличии крупного государственного сектора и общенациональном экономическом планировании. Однако существующее во Франции социально-экономическое планирование имеет в основном индикативный характер, т. е. устанавливаемые показатели не являются обязательными для частного сектора. В области регулирования землепользования планирование – более жесткое действие. Оно служит механизмом перераспределения земель, как правило, в общественных интересах, а также защиты сельскохозяйственных, лесных и других территорий от нерационального использования, необоснованного изъятия для нужд промышленности, транспорта, растущих городов и других поселений и т.п. Кроме того, планирование использования земель обеспечивает возможность развития рекреационных территорий, охрану земель от деградации, эрозии и других неблагоприятных процессов.  
 
     Планирование использования земель во Франции имеет несколько уровней: государство, регион, департамент района и коммуна (муниципалитет). Основой государственного планирования служит земельная политика, находящаяся под влиянием директив Европейского Союза и вырабатываемая органами государственной власти. Эта политика определяется соответствующими законами. Земельную политику в странах Европейского Союза регулирует европейское сообщество. Интегрированные экономические цели ЕС, общий рынок и экономическое пространство диктуют необходимость установления квот при производстве продовольствия, сельскохозяйственного сырья для промышленности, древесины и т. п., что в итоге определяет правовой режим землепользования, состав земельных угодий, площади консервируемых земель, объемы мелиоративных и природоохранных мероприятий, размеры дотаций фермерам при выводе земель из сельскохозяйственного оборота и т.п.  
 
     Внутренняя земельная политика Франции ориентирована прежде всего на регулирование градостроительной деятельности и рациональное использование земель, их охрану. Земельную политику и их территориальную привязку осуществляют через специальную земельную документацию, имеющую вид различных планов обустройства территории. Планы делят на генеральные, составляемые, как правило, на регион; районные, имеющие вид основных директивных схем и разрабатываемые на несколько коммун; местные (муниципальные), составляемые на территорию одной коммуны. Генеральные и районные планы обустройства территории разрабатывают на срок 15 – 25 лет, местные – 5 – 15 лет. Базой для любого плана служит зонирование, при котором всю землеустраиваемую территорию делят на зоны: сельскохозяйственную, лесную, застроенную, первоочередной застройки для индивидуальных и общественных целей и т.д. После публичного обнародования таких планов при наличии положительного общественного мнения их утверждают, и они обязательны для исполнения. План обустройства территории коммуны является основным документом при планировании рационального использования и охраны земли в этом административно-территориальном образовании.  
      
     Зонирование определяет и процессы ценообразования. Например, если участок сельскохозяйственных земель попадает в зону изменения целевого назначения и на нем возможно в дальнейшем строительство, то его цена возрастает в несколько раз. В отличие от других стран, где система регистрации земель, земельного кадастра и землеустройства в основном приближена к англосаксонскому или западноевропейскому (прусскому, швед- скому) типам, во Франции исторически сложилась своя, довольно сложная система управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений, в которой переплетены функции министерств финансов и юстиции, сельского хозяйства, снабжения, транспорта и жилья, налоговых и природоохранных служб, различных ассоциаций и профессиональных союзов, местных земельных органов и т.п. Земельную, градостроительную и жилищную политику Франции координирует Министерство снабжения, транспорта и жилья, руководимое министром снабжения, транспорта и жилья и государственными секретарями по жилью и туризму. В каждом департаменте имеются Генеральные дирекции или Управления обустройства территории, снабжения, транспорта и жилья, в которых действуют отделы, курирующие земельные вопросы, крупные дорожные и транспортные проекты, зонирование территории, оперативное городское устройство и планирование, горную планировку (использование земель в горных районах), прибрежное землеустройство, охрану земель и вод, подготовку проектов землеустройства.  
      
     Землеустроительные работы базируются на данных французского земельного кадастра с регистром дел, который решает задачи, связанные с налогообложением (оценкой земель и обоснованием размеров земельного налога), учетом земель, идентификацией и описанием земельных участков – парцелл, установлением землевладельцев и землепользователей, составлением кадастровых планов. Работы по земельному кадастру организует в стране Генеральная дирекция налоговых служб, налоговых и земельных операций, расположенная в Париже, а в каждом департаменте – отдельные дирекции налоговых служб. Основными подразделениями дирекции налоговых служб являются: налоговые центры, кадастровые инспекции, земельные отделы, службы налогообложения. Деятельность по организации рационального использования и охране земли строят на основе проектов землеустройства, которые разрабатывают различные компании. К числу основных относятся общества по землеустройству и сельскому обустройству территории. Организацией использования земли занимаются также государственные учреждения национальных парков (в горных районах), региональные центры лесной собственности, региональные отделения конхили-культуры (ракушечников) в прибрежных районах и др. При землеустройстве сельскохозяйственных предприятий во Франции руководствуются следующими требованиями: во избежание дробления семейной фермы на мелкие участки в случае смерти ее владельца определена необходимость сохранения хозяйства в неразделимом виде и возможность его преимущественного приобретения одним из наследников. В случае, если это условие невыполнимо, законом установлена возможность создания сельскохозяйственного земельного объединения между сонаследниками; для стимулирования создания фермерских хозяйств оптимального размера в стране используют специальный норматив минимальной площади в сельском хозяйстве. Его устанавливают на общенациональном уровне постановлением министра сельского хозяйства и пересматривают каждые 5 лет. По регионам страны размер этого норматива (коэффициента) может незначительно отклоняться от общенационального.  
      
     В целях выполнения государственной земельной политики, направленной на «гармоничное развитие и равновесие между городскими и сельскими территориями», в стране предусматриваются: возрождение и развитие сельских зон, создание и улучшение инфраструктуры сельских населенных мест (дорог, телекоммуникаций, учебных заведений, консультационных центров и др.); новое зонирование сельских территорий с усилением поддержки хозяйств в зонах с неблагоприятными условиями землепользования; восстановление государственных служб в сельских зонах; дифференциация и усиление средств финансового и налогового вмешательства для поддержки сельских товаропроизводителей; для адаптации фермерских хозяйств к новым социально-экономическим условиям и усиления природоохранной направленности их деятельности поощряется разработка «проектов аграрных предприятий», в которых существенное влияние уделяют организации рационального использования и охране земель; Национальный Закон об ориентации территориального устройства и развития провозглашает принципы равноправного развития всех территорий страны. В отличие от Закона о земельной ориентации от 30 декабря 1987 г., где сельские территории рассматривают как «неиспользуемый земельный резерв», в последнем законе предусматривают комплексное развитие сельских территорий на основе планов и проектов обустройства земель и их охраны. Этому способствует также и Закон об усилении охраны окружающей среды. В конце 90-х годов государство констатировало, что проводимая в предшествующие 30 лет политика территориального устройства и регионального развития недостаточно эффективна и не обеспечила рациональное использование и охрану земель. Это определило современную земельную политику Франции, опирающуюся на землеустроительные мероприятия и гармоничное развитие всех территорий. 
      
     Китай (Китайская Народная Республика) – преимущественно горная страна. Всего 30% его территории находится ниже 1000 м над уровнем моря. Сельскохозяйственная освоенность территории – 57,1%, распаханность – 15,1%. По разнообразию сельскохозяйственной продукции Китай занимает ведущее место в мире. Посевная площадь составляет 145 млн га, из которых почти треть орошают. Земельная реформа в Китае стала основой сельскохозяйственного развития и представляет собой неотъемлемую часть общей экономической реформы и государственной политики в целом. Современные земельные отношения и землеустройство в Китае базируются на основе скорректированного законодательства, четкой государственной системы управления земельными ресурсами, которую осуществляет недавно созданное Министерство земли и природных ресурсов. Оно отвечает за земельные и водные ресурсы (включая моря), а также за недра, имеет центральный аппарат и территориальные органы во всех провинциях, городах и поселках. В структуру Министерства земли и природных ресурсов КНР входят: партийный комитет, канцелярия, отделы службы, секретариата и управления архивами, общий, управления информацией, прессы, жалоб и безопасности, административно-финансовый, а также следующие департаменты: политики и законодательства (4 отдела); планирования с отделами общего планирования и статистики, планирования землепользования, предложения, земель, минеральных и морских ресурсов; финансирования (4 отдела); защиты обрабатываемых земель с отделами сельскохозяйственного землеустройства, приобретения земель, развития земель, общих вопросов; кадастрового управления с отделами регистрации земель, управления правами землепользования, земельных изысканий, мониторинга земель и статистики; управления землепользованием с отделами оценки земли и управления земельной рентой, управления земельной собственностью, земельным рынком, землепользованием для строительных целей; управления добычей полезных ископаемых (4 отдела); минеральных ресурсов и резервов (7 отделов); геологической разведки (4 отдела); по надзору за выполнением законодательства (4 отдела); международного сотрудничества, науки и технологии (4 отдела); кадров и образования (4 отдела). На Министерство земли и природных ресурсов КНР в области регулирования земельных отношений возложены также функции управления земельной собственностью и ее оценки, управления земельным рынком и землепользованием для строительных целей, проведения земельных изысканий и организации мониторинга земель, землеустройства на сельскохозяйственных территориях, планирования, развития и управления правами землепользования и др.  
      
     Вся земля в застроенных районах городов принадлежит государству, в сельских и пригородных районах – коллективам крестьян (за исключением участков, которые по закону принадлежат государству). Государственную и крестьянскую коллективную землю определяют по закону как используемую предприятиями или гражданами. Предприятия и граждане, использующие землю, обязаны ее охранять, управлять землей и рационально ее использовать. Землю, предоставляемую крестьянским коллективам для сельскохозяйственного и несельскохозяйственного использования, регистрируют и учитывают местные власти, которые выдают свидетельства о праве собственности (для крестьянских коллективов) или подтверждающие право использования несельскохозяйственной земли под строительство. Свидетельства на право пользования выдают землеустроительные органы. Собственность на лесные земли или луга, право использовать лесные земли, луга, водную поверхность или приливные земли в целях ведения аквакультуры устанавливают в соответствии с законами о лесном хозяйстве, о лугах, о рыбном хозяйстве КНР. Предприятия или частные лица не имеют права самовольно захватывать землю или передавать ее посредством купли-продажи или иных методов, не предусмотренных законом. Таким образом, для КНР характерно жесткое централизованное управление земельными ресурсами со стороны государства. Оно выражается в государственном планировании использования и охраны земли, организации землепользования и контроле над ним. Собственностью на государственные земли распоряжается Государственный Совет. Государство имеет право, действуя в общественных интересах, реквизировать землю у коллективов; оно организует национальную информационную сеть, земельный кадастр, мониторинг земель, ведет земельную статистику, финансирует землеустроительные мероприятия. 
      
     На основании выше изложенного можно констатировать то, что процесс трансформации отношений собственности на землю за рубежом оговорен целым рядом условий. При этом регулирование данного процесса в любой из вышерассмотренных стран регламентировано целым рядом государственных законов, а его практическая реализация осуществляется с помощью целостной системы программ как директивного, так и добровольного характера. Получить земельный участок в собственность можно, но достаточно трудно. Преодоление этих трудностей позволяет будущему собственнику осознать как значимость самого земельного участка, так и значимость получения титула собственника земли. При этом, даже получив земельный участок в собственность, собственник не просто созерцает его, а сразу же продумывает варианты рационального использования, причем данное использование должно не только принести отдачу ему, но и повлиять на повышение социально-экономического развития того региона (области, района, местности), где он расположен. В противном случае земельный участок будет изъят опять в собственность государства и передан другому собственнику. Регулирование процесса управления трансформацией отношений собственности на землю со стороны государства построено очень четко посредством создания многочисленных органов и служб, которые следят за данным процессом, контролируют его и отслеживают результат. 
      
     Таким образом, изучение опыта иностранных государств должно обязательно присутствовать. При всех различиях социально-экономических, политических, исторических условий во многих национальных системах управления землей есть рациональный опыт, который можно использовать в Республике Казахстан. Данный опыт должен быть перенесен с учетом особенностей развития, как в целом Республике Казахстан, так и каждого из ее субъектов. Только в этом случае регулирование процесса управления трансформацией отношений собственности на землю принесет положительные результаты не только для собственника земли, но и повлияет на повышение социально-экономического развития регионов в целом, а соответственно и позволит повысить благосостояние нации.

Литература 

 
    1. Быстров Г.Е. Правовые проблемы  земельной и аграрной реформы в зарубежных странах. Теория, практика, итоги, перспективы. – Минск: БГЭУ, 2001 – 154 с. 

 
     2. Государственное регулирование  земельных отношений за рубежом/ [под редакцией Л.И. Кошкина]. –  М.:ВШПП, 2005 – 178 с. 

 
     3. Земельный потенциал мира и России: пути глобализации его использования в XXI веке [Текст]: учебное пособие/ [под редакцией П.Ф. Лойко]. –М.:Федеральный кадастровый центр «Земля», 2000 – 342 с. 

 
     4. Land Reform in Agriculturule. – Mora, Sweden.: Swedesurvey, 2001 – 92 с.