История развития земельных отношений в России

    Эти положения эсеровской программы были развиты в Крестьянском наказе о земле, ставшем частью Декрета «О земле». В соответствии с п. 1 Наказа право частной собственности на землю отменялось навсегда; земля не могла быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким-либо иным способом отчуждаема. Право пользования землей должны получать все граждане Российского государства, желающие обрабатывать ее своим трудом при помощи своей семьи или в товариществе. Наемный труд не допускался. Распределением земли между трудящимися заведовало местное и центральное самоуправление, начиная от демократически организованных бессословных сельских и городских общин и кончая центральными областными учреждениями. Формы пользования землей были совершенно свободными: подворная, хуторская, общинная, артельная — как решат в селениях и поселках. При окончании пользования землей она поступает обратно в земельный фонд. При этом преимущественное право пользоваться указанными земельными участками получали ближайшие родственники лиц, отказавшихся от них, или иные лица по указанию отказавшихся. Стоимость удобрений, вложенных в землю, и ее мелиорации должна была быть уплачена. Эти основные положения Крестьянского наказа о земле были с теми или иными модификациями развиты в пост революционном законодательстве и, по существу, определили суть и направления становления нового земельно-правового строя, который просуществовал практически до 1990 г.

    Если  Декрет «О земле» имел в основном сельскохозяйственную направленность, то Декретом ВЦИК от 20 августа 1918 г. «Об отмене частной собственности на землю в городах» было отменено право частной собственности на все без исключения участки, как застроенные, так и незастроенные, принадлежащие как частным лицам и промышленный предприятиям, так и ведомствам и учреждениям, находящимся в пределах всех городских поселений. Таким образом, основные земельные преобразования пост революционного периода сводились: а) к отмене права частной собственности; б) к объявлению земли всенародным достоянием, которое впоследствии стало отождествляться с исключительной собственностью на землю государства; в) к изъятию земли из гражданского оборота и включению ее в чисто административный оборот путем перераспределения между гражданами и юридическими лицами только на основе решений соответствующих органов; г) к закреплению в законодательстве единственного субъективного права, на котором осуществлялось хозяйственное использование земли, — права постоянного (временного) пользования.

    Процесс всеобщего огосударствления, в первую очередь сельскохозяйственной сферы, был прерван нэпом, когда в земельных отношениях наметились зачатки гражданского оборота. В этой связи представляет интерес следующее направление развития земельного законодательства периода нэпа, когда основной формой землепользования в сельском хозяйстве было землепользование единоличных крестьянских хозяйств. Крестьянский наказ о земле практически запрещал совершение с землей любых сделок, опосредующих переход земельных участков от одних лиц к другим, в том числе и аренду. Земельным кодексом 1922 г. аренда земли в определенной мере была разрешена, и ей был посвящен специальный его раздел — «О трудовой аренде земли». В соответствии со ст. 28 Кодекса для трудовых хозяйств, временно ослабленных вследствие стихийных бедствий, либо недостатка инвентаря или рабочей силы, либо по иным причинам, допускалась сдача всей или части земли в аренду за уплату деньгами, продуктами или другими видами вознаграждения. Срок аренды равнялся трем годам. Аренда была исключительно трудовой, ибо никто не мог арендовать земли более того количества, которое работник мог дополнительно к своему наделу обработать силами своего хозяйства. Таким образом, здесь просматривается, хотя и весьма робкий и с большими ограничениями, отход от административного оборота, обусловленный потребностями практики.

    В 20-е годы в отличие от дореволюционного периода, когда наблюдался процесс  перехода от крупных капиталистических  хозяйств к трудовым, наметился переход от трудового хозяйства — много и средне посевного, к малопосевному, иначе говоря, от крупно земельных и средне земельных хозяйств к малоземельным. Выход из этого положения некоторые экономисты того времени видели в оттоке избыточного сельского населения в город, в результате чего могло произойти укрупнение земельных массивов оставшихся хозяйств. Учитывая опыт реформы 1906 г., можно предположить, что ускорению этого процесса и его большей безболезненности способствовала бы возможность продажи земельных участков и получения определенного капитала на обустройство сельского населения в городе.

    Принимая  во внимание весьма краткий исторический период нэпа в сельском хозяйстве  в начале 20-х годов, т.е. период становления  и укрепления единоличных хозяйств как товаропроизводителей, трудно дать категорический ответ на вопрос о  том, насколько отсутствие частной собственности на землю и исключение ее из гражданского оборота способствовало становлению рентабельных хозяйств или тормозило его. По мнению ряда экономистов 20-х годов, отсутствие права частной собственности на землю и соответственно гражданского оборота земли, рынка земли снимало с крестьян ответственность за надлежащее ее использование.

    Становление и развитие административно-командной  системы, как в политической, так и в экономической сфере в условиях государственной собственности на средства производства и существования единого государственного (или огосударствленного) сектора экономики в сельском хозяйстве делало нереальной, да и не нужной постановку вопроса о трансформации земельной собственности: эта проблема могла быть поднята только в условиях кардинальных экономических преобразований, которые были начаты в России в начале 90-х годов.

    Если  на протяжении постреволюционного периода  отношения собственности на землю  оставались неизменными, то формы землепользования претерпели существенные изменения. Крестьянский наказ о земле провозглашал свободу выбора форм пользования землей (подворная, хуторская, общинная, артельная). Однако позже стала формироваться государственная политика в сфере землепользования, направленная на поддержку коллективного землепользования. В ст. 5 Закона от 27 января 1917 г. «О социализации земли» говорилось: «Российская Федеративная Советская Республика в целях скорейшего достижения социализма оказывает всяческое содействие (культурная и материальная помощь) общей обработке земли, давая преимущество трудовому коммунистическому, артельному и кооперативному хозяйствам перед единоличным». При этом небезынтересно отметить, что Земельный кодекс 1922 г. (т.е. периода нэпа), говоря о добровольном вступлении в артели и товарищества с общественной  обработкой земли (ст. 104), практически , умалчивал о государственной поддержке тех или иных форм землепользования. Однако курс на коллективизацию в сельском хозяйстве привел к тому, что в общесоюзном земельном законе — Общих началах землепользования и землеустройства от 15 декабря 1928 г. в отличие от Земельного кодекса 1922 г. предусматривались социалистические формы землепользования. В условиях сплошной коллективизации земельные общества, являвшиеся организационной формой единоличного землепользования, ликвидируются и основными субъектами прав на земли сельскохозяйственного назначения становятся колхозы и совхозы. За этими скупыми строчками об изменении форм землепользования, как известно, стоит величайшая человеческая трагедия, поскольку этот процесс происходил в обстановке террора и насилия.

    После принятия Общих начал землепользования и землеустройства 1928 г. законодательство РСФСР базировалось на законодательстве Союза ССР, направленном на упрочение  земельно-правового строя, сложившегося в результате принятия Общих начал 1928 г. Среди нормативных правовых актов, направленных на защиту права землепользования колхозов, важную роль сыграл Примерный устав сельскохозяйственной артели, утвержденный СНК СССР и Президиумом ЦИК СССР 1 марта 1930 г. В ст. 2 и 3 Устава было записано, что земли, закрепленные за колхозом, составляют единый массив, который не должен уменьшаться. На обеспечение устойчивого землепользования колхозов было направлено и Постановление ЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1932 г. «О создании устойчивого землепользования колхозов».

    В период индустриализации, требовавшей  новых земельных территорий для  промышленности и строительства  городов, которые отводились для  этих целей в основном за счет сельскохозяйственных земель, ВЦИК и СНК СССР 4 марта 1929 г. приняли специальное Положение об изъятии земель для государственных и общественных надобностей, допускавшее изъятие участков лишь необходимого размера и обязывающее предприятия, учреждения и организации, которым передавались земли, возместить вызванные изъятием земель убытки. В тот же период принимаются акты, посвященные правовому режиму несельскохозяйственных земель: Положение о землях, предоставленных транспорту, от 7 февраля 1933 г., Постановление ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1933 г. «О составлении и утверждении проектов планировки и социалистической реконструкции городов и других населенных мест».

    В послевоенный период активизируется работа по кодификации земельного законодательства и издаются нормативные акты, направленные, как и прежде, на обеспечение рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель. Что касается первого направления, то в июле 1946 г. Совет Министров СССР принял решение возобновить прерванную войной работу по подготовке проекта Основ землепользования СССР. К 1948 г. такой проект был разработан и опубликован для широкого обсуждения. Однако на рассмотрение законодательных органов он вынесен не был. Затем началась работа по подготовке проекта Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, первый вариант которых был подготовлен в 1957 г. Для дальнейшей работы над проектом этого закона в 1960 г. создается представительная комиссия из практических работников и ученых. Работа над проектом Основ земельного законодательства завершается к концу 1968 г. 13 декабря этого года данный закон принимается Верховным Советом СССР и вводится в действие с 1 июля 1969 г. От Общих начал землепользования и землеустройства 1928 г. Основы земельного законодательства отличались тем, что они содержали больше земельно-правовых институтов. Что же касается сути земельно-правового строя, основанного на праве собственности на землю исключительно государства, то Основы целиком и полностью восприняли и укрепили это основополагающее полоскание.

    На  базе и в развитие Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик в течение 1970—1971 гг. во всех союзных  республиках, в том числе и в РСФСР, принимаются земельные кодексы. Земельный кодекс РСФСР 1970 г. действовал до 1990 г., когда под влиянием экономических реформ и, в частности, земельной начинает изменяться и земельное законодательство. 28 февраля 1990 г. были приняты Основы Союза ССР и союзных  республик «О земле», которые, хотя кардинально и не реформировали земельно-правовой строй России, но внесли в него ряд существенных изменений, связанных в первую очередь с началом аграрной реформы и возникновением крестьянских (фермерских) хозяйств. Существенное изменение земельно-правового статуса колхозов и совхозов заключалось в том, что их члены (работники) при желании создать крестьянское (фермерское) хозяйство получили право на земельные участки из состава земель сельскохозяйственных организаций. Принципиально новыми положениями данного закона стали введение платности землепользования и нового вещного права на земельные участки для граждан — права пожизненного наследуемого владения как прообраза права частной собственности на землю.

Земельная реформа и развитие земельных отношений  в постсоветский  период

    Новый этап развития земельного законодательства относится к периоду так называемой перестройки. В 1989 г. была предпринята попытка кардинального разрешения земельного вопроса. Перед II Съездом народных депутатов СССР, начавшим работу 12 декабря 1989 г., большая группа депутатов призывала к всенародной политической забастовке, если закон о земле не будет включен в повестку дня и рассмотрен Съездом. 28 февраля 1990 г. не Съезд, а Верховный Совет СССР принял «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле». Подготовка проекта Основ велась на фоне ожесточенной борьбы между сторонниками сохранения монопольной государственной собственности на землю и теми, кто призывал к ее разрушению. В результате этой борьбы понятие «собственность на землю» исчезло, и в Основы был введен такой компромиссный титул права на землю, как пожизненное наследуемое владение. К «достижениям» Основ следует отнести также введение аренды на землю и плату за землепользование. Этим практически исчерпываются все новеллы, введенные в Основы, которые по существу не изменили советский земельный строй. Частная собственность на землю введена не была, но появилось два новых титула прав на землю: право пожизненного наследуемого владения и аренда. Тем самым незыблемость исключительной государственной собственности на землю в какой–то мере была поколеблена. Однако Основы были обречены на недолгое существование, ибо приближался развал Союза ССР.

    Земельная реформа в Российской Федерации  началась в 1990 г. Следует различать  два этапа: 1–й этап, когда она  развивалась на основе ранее действовавшей  Конституции РСФСР 1978 г., и 2–й этап, когда была принята на референдуме 12 декабря 1993 г. новая Конституция.

    22 ноября 1990 г. был принят Закон  РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и 23 ноября 1990 г. Закон РСФСР "О земельной реформе", контрреволюционные по своей сути. В них впервые после революции было закреплено право частной собственности на землю. У хозяйств изымалась часть земли для создания в каждом районе фонда земли для наделения фермерских хозяйств. Был определен порядок выдела земельной доли и имущественного пая колхозников и работников совхозов

    Это было сделано на основе ст. 12 Конституции  РСФСР 1978 г., в которую в 1990 г. были внесены изменения, вводящие право  частной собственности граждан  на землю. Это право было очень  ограниченным, неполным: собственник земельного участка не мог отчуждать его ни в какой форме (продать, подарить и т. д.) в течение 10 лет, т. е. был установлен общий 10–летний мораторий на распоряжение землей.