История развития земельного права: советский период

 

 

Государственное казённое образовательное  учреждение

высшего профессионального образования

«Российская таможенная академия»

 

Санкт-Петербургский имени  В.Б. Бобкова филиал

Российской таможенной академии

___________________________________________

Кафедра гражданского права и процесса

 

 

 

Доклад

по дисциплине «Земельное право»

на тему «История развития земельного права: советский период»

 

 

 

 

Выполнил: студент 2-го курса

очной формы обучения

юридического факультета

группа 2212

Викторов А.В.

Проверил:_________________________

(инициалы, фамилия преподавателя)

 

__________________________________

(уч.степень, уч.звание)

 

Оценка:___________________________

 

Подпись:__________________________

 

«____»_______________________2012г

 

 

 

 

 

 

 

Санкт - Петербург 2012

 

Земельные преобразования, вызванные Октябрьской революцией 1917 г., и развитие земельных отношений в советский период

 

Столыпинские реформы  не были восприняты как единственно  правильный путь решения земельно-аграрных проблем, тем более что они их и не решили. Устойчиво отрицательную позицию занимал, в частности, известный ученый-аграрник А. В. Чаянов, подчеркивавший, что «путь фермерский нами всегда нацело отрицался». Характеризуя битву идей в «агрономической среде» в межреволюционный период, он выделял две основные тенденции: во-первых, идти на *чистокровную Америку* и развивать всячески фермерские элементы в нашем земледелии... Во-вторых, пытаться создать, опираясь на середняцкую массу, кооперативные формы вертикальной концентрации хозяйства, идя через которые рационализировать и организовать крестьянское хозяйство». Накануне Октябрьской революции боровшиеся за власть партии в своих программах на одно из первых мест ставили проблему решения земельного вопроса. Что касается А. В. Чаянова, то он отстаивал идею передачи земель, находящихся в пользовании крупного помещичьего хозяйства, в руки трудового крестьянства. Передача частновладельческих земель, по его мнению, могла производиться в форме: 1) социализации, предполагающей отмену всякой собственности на землю («она в равной мере принадлежит всем, подобно свету и воздуху»); 2) национализации, т. е. передачи земли в собственность государства; 3) муниципализации, закрепляющей распоряжение землей за органами местного самоуправления;

4) с помощью «единого налога на землю», изымающего в пользу народа всю земельную ренту (по идее Генри Джорджа);

5) через создание «системы государственного регулирования земледелия» при запрещении свободной продажи и покупки земли.

Не исключая ни один из этих вариантов, сам Чаянов стремился найти решение  данной задачи «с меньшими затруднениями  и с наименьшими затратами  провести обобществление земель и передачу их трудовому хозяйству». При этом он отдавал предпочтение совмещению последних двух форм — системе государственного регулирования землевладения с прогрессивным земельным обложением «с правом экспроприации любых земель», полагая, что это дает возможность «автоматически в одно-два десятилетия прийти к национализации или муниципализации». 
Партия социал-революционеров (эсеров) отстаивала идею социализации земли («земля — ничья, земля — Божья»), передачи ее в пользование тех, кто ее обрабатывает на началах уравнительного землепользования. Эти идеи были привлекательны не только для многих крестьян, но и для значительной части интеллигенции, ибо, по мнению Н. А. Бердяева, «в сознании и чувствах» доминировали интересы «распределения и уравнения... над интересамипроизводстваитворчества». 
Пролетарская партия, как известно, делилась на меньшевиков и большевиков. Меньшевики были за муниципализацию земель, провозглашая необходимость конфискации церковных и монастырских земель и передачи частновладельческих помещичьих земель местным органам самоуправления. 
Партия большевиков требовала проведения коренных земельных преобразований на базе национализации всех земель, отмены частной собственности на землю, передачи ее в руки тех, кто ее обрабатывает. Однако после победы Октябрьской революции национализация земли осуществлена сразу не была. В первых декретах советской власти явно проявлялись эсеровские лозунги, чего не отрицал и В. И. Ленин. 
Основное решение земельного вопроса в первые годы советской власти сводилось к следующему. В декрете «О земле», принятом Вторым Всероссийским съездом Советов на второй день после Октябрьской революции, говорилось, что помещичья собственность на землю отменяется немедленно без всякого выкупа. Земли рядовых крестьян и казаков не конфискуются. В Наказе о земле, который стал неотъемлемой частью декрета о земле, было сказано несколько иначе: право частной собственности на землю отменяется навсегда и какие бы то ни было сделки с землей запрещаются. Земля «государственная, удельная, кабинетская, майоратная, частновладельческая, монастырская, церковная, посессионная, общественная и крестьянская и т. д. отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней». Здесь, как видно, еще нет речи о национализации земли, хотя В. И. Ленин и указывал, что «отмена частной собственности на землю есть национализация земли». На самом деле провозглашалась социализация земли. Декрет ВЦИК, опубликованный 19 февраля 1918 г., не случайно назывался «О социализации земли». Он, по существу, повторил все основные идеи декрета «О земле». 
Для осуществления социализации земли Конституций РСФСР было объявлено об отмене частной собственности на землю, а весь земельный фонд признавался общенародным достоянием и передавался трудящимся без всякого выкупа на началах уравнительного землепользования. В следующем акте советской власти — Постановлении ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» появляется уже формулировка, что все земли, в чьем бы пользовании они ни находились, составляют единый государственный земельный фонд. Земельный кодекс РСФСР, принятый в октябре 1922 г., однозначно установил, что вся земля в России находится в собственности рабоче-крестьянского государства. Хотя прямо в кодексе не было сказано, что государство является единственным, исключительным собственником земли, юридически оно стало таковым. Национализация земли получила окончательноеправовоезакрепление. 
В первых актах советской власти основное внимание уделялось использованию сельскохозяйственных земель. При этом постоянно подчеркивался эсеровский принцип уравнительного распределения земли между гражданами, имеющими право на пользование землей, исходя из потребительско-трудовой нормы, устанавливаемой применительно к сложившейся системе земледелия в отдельных районах. Крестьянам предоставлялась свобода выбора форм хозяйствования на земле: хуторская, отрубная,общинная. 
Вместе с тем достаточно четко проводилась линия развития коллективных форм землепользования. Постановление о социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию устанавливало льготы и преимущества для крестьянских хозяйств, которые переходили к коллективным формам землепользования, а также для государственных показательных хозяйств (совхозов). В частности, землеустройство в этих хозяйствах осуществлялось в первоочередном порядке. 
Порожденный нэпом, Земельный кодекс РСФСР 1922 г. допускал аренду земли, правда, сроком не более 6 лет и при условии ее обработки собственным трудом. В качестве временной меры допускалось применение наемной рабочей силы в хозяйстве при сохранении этим хозяйством трудового характера. Земельный кодекс РСФСР предусматривал меры, направленные на обеспечение устойчивости крестьянского землепользования, на свертывание уравнительного землепользования с его постоянными переделами; были запрещены переделы между волостями и селениями. Переделы между крестьянскими дворами сохранялись в обществах с общинным порядком землепользования лишь в случаях, прямо указанных в законе. Земли трудовым крестьянским хозяйствам предоставлялись в бессрочное пользование, которое могло быть прекращено исключительно по основаниям, также указанным в законе. В частности, допускалось изъятие земельных участков для государственных или общественных нужд, но с предоставлением землепользователю участка в другом месте и возмещением ему причиненных убытков. 
Регулируя по преимуществу отношения, связанные с ведением единоличного крестьянского хозяйства, Кодекс содержал нормы, поощряющие общественные формы использования земли. Земельные общества даже по требованию меньшинства их членов, желающих перейти к совместной обработке земли, обязывались выделять соответствующие земельные участки. Так как Земельный кодекс преимущественно регулировал вопросы сельскохозяйственного землепользования, в начале двадцатых годов были приняты и другие акты природоохранного направления. Правовой режим лесов был определен Лесным кодексом РСФСР, принятым в 1923 г.; отношения, связанные с использованием недр, урегулированы Положением от 7 июля 1923 г. «О недрах земли и разработке их». В развитие Земельного кодекса РСФСР принимается Положение от 13 апреля 1925 г. «О земельных распорядках в городах», 28 августа 1925 г. — союзное Положение «О землях,предоставленныхтранспорту». 
В первом кодификационном общесоюзном земельном законе «Общие начала землепользования и землеустройства», утвержденном ЦИК СССР 15 декабря 1928 г., объявлялась собственность на землю Союза ССР. Это был последний нормативный акт, который при всеобщем поощрении коллективных форм хозяйствования еще допускал свободу выбора форм землепользования и не исключал наемный труд в сельском хозяйстве. По существу, он развивал нормы принятого 16 марта 1927 г. Постановления ЦИК и СНК СССР «О коллективных хозяйствах», которым устанавливался ряд льгот и преимуществ для коллективных хозяйств и предусматривались меры по обеспечению условий для выделения земель вновь организуемым совхозам. 
На следующий год после принятия «Общих начал землепользования и землеустройства», т. е. в 1929 г., открылась трагическая страница в жизни крестьянства. В этот год началась всеобщая кампания по принудительной коллективизации и раскулачиванию крестьян. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 февраля 1930 г. была отменена аренда сельскохозяйственной земли и запрещено использование в единоличных крестьянских хозяйствах наемного труда. Крестьян, наиболее эффективно ведущих хозяйство, отнесли к категории кулаков и на этом основании вообще лишили права пользования землей. Многие из них были отправлены в ссылку. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 30 июля 1930 г. «О ликвидации земельных обществ в районах сплошной коллективизации» были упразднены земельные общества какорганизацииединоличныхземлепользователей. 
Первые результаты сплошной коллективизации ознаменовались принятием Примерного устава сельскохозяйственной артели, утвержденного СНК СССР и Президиумом ЦИК СССР 1 марта 1930 г.  Все межи, разделявшие земельные наделы членов артели, уничтожались, а все полевые наделы сливались в единый земельный массив, находящийся в коллективном пользовании. Крестьяне лишались всяких прав на какую бы то ни было долю в этом земельном массиве, в том числе и при выбытии из колхоза. У членов колхоза в единоличном пользовании оставался лишь приусадебный участок дляведенияподсобногохозяйства. 
Обстоятельнее вопросы колхозного землепользования были решены в новом Примерном уставе сельскохозяйственной артели, утвержденном СНК СССР и ЦК ВКП(б) 17 февраля 1935 г.  Этим Уставом земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бессрочное пользование. Приусадебные участки предоставлялись членам колхоза для ведения личного подсобного хозяйства в размере от 0,25 га до 0,5 га (в отдельных районах до 1 га). Единоличным крестьянским хозяйствам разрешалось предоставлять приусадебные земельные участки в таких же размерах; полевые наделы им отводились за пределами землепользования колхозов, в конце полей севооборотов. 
Среди институтов земельного права прочно заняли доминирующее положение право исключительной государственной собственности на землю и право колхозного землепользования. Это нашло отражение в принятой 5 декабря 1936 г. Конституции СССР, установившей, что земля, ее недра, воды и леса в СССР являются государственной собственностью, т. е. всенародным достоянием. Земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование, т. е. навечно. Колхозному двору предоставлялось право иметь в личном пользовании небольшой земельный участок и в личной собственности подсобное хозяйство согласно Уставуколхоза. 
В те годы очень строго следили за тем, чтобы ведение личного подсобного хозяйства на приусадебном участке не превратилось в основной источник существования. 27 мая 1939 г. принимается Постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания», которым предусматривалось изъятие всех обнаруженных излишков приусадебной земли сверх установленных уставом колхоза норм. В случае же невыработки трудоспособными членами колхозного двора установленного минимума трудовых дней двор вообще лишался приусадебного участка. Эта линия была продолжена в принятом в 1946 г. Советом Министров СССР и ЦК ВКП(б) Постановлении «О мерах по ликвидации нарушений Устава сельскохозяйственной артели в колхозах». 
Помимо регулирования вопросов колхозного землепользования в 30–40-е годы принимаются акты о землепользовании граждан, не являющихся членами колхоза. Это прежде всего постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 28 июня 1939 г. «О приусадебных участках рабочих, служащих, сельских учителей, агрономов и других не членов колхозов, проживающих в сельской местности», которым предусматривалось предоставление данной категории граждан приусадебных участков для ведения личного подсобного хозяйства в размере до 0,15 га на семью, включая землю, занятую постройками. Все излишки подлежали изъятию и присоединялись к землям колхозов. 
После войны было принято решение об отмене так называемого института права застройки. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов» и Постановлением Совета Министров СССР, принятым в тот же день и установившим порядок применения этого Указа, были решены вопросы предоставления земельных участков в бессрочное пользование гражданам, проживающим в городе и вне города, для строительства индивидуальныхжилых домов. 
В послесталинский период не только не допускали увеличения приусадебных земельных участков, но и уменьшали их. Особую известность в этой связи получило постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 6 марта 1956 г. «Об уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации производства и управления делами артели». Наиболее трагические последствия имели нормативные акты, принятые в 1959 г. по инициативе Н. С. Хрущева, которые были направлены на насильственное ограничение личного подсобного хозяйства. В результате страна, имеющая самый большой в мире клин пахотной земли и лучшие черноземные земли, вышла на первое место в мире по импорту зерна и другойсельскохозяйственнойпродукции. 
В то же время следует упомянуть о нормативных правовых актах, принятых в 60-е годы, которые были направлены на борьбу с нерациональным использованием земель, на проведение мероприятий по защите почв, повышению их плодородия. Среди них можно выделить Постановление Совета Министров СССР от 12 июля 1962 г. «Об улучшении государственного учета земель и использовании их в сельскохозяйственном производстве, постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 16 июня 1966 г. «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур» и от 20 марта 1967 г. «О неотложных мерах по защите почв от ветровойиводнойэрозии». 
В этот период проводятся активные работы по кодификации земельного законодательства на уровне как Союза ССР, так и союзных республик. Верховный Совет СССР принял 13 декабря 1968 г. «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик», которые не только объединили нормы земельного законодательства, но и с учетом накопленного опыта правового регулирования земельных отношений ввели ряд новых по тому времени прогрессивных положений. Основы обусловили принятие ряда актов земельного законодательства, среди которых: Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства» от 14 мая 1970 г., Положение о государственном контроле за использованием земель, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 14 мая 1970 г. и др. В развитие положений Основ земельного законодательства во всех союзных республиках были приняты земельные кодексы. В Российской Федерации Земельный кодекс был принят в 1970 г., который действовал до 1991 г. 
Наряду с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик велась разработка и принятие общесоюзных законодательных актов, определяющих правовое регулирование иных природоресурсных отношений и затрагивающих земельные отношения. В числе таких законов следует назвать Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 г., Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г., Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 г. В соответствии с этими основами приняты республиканские законы и кодексы, регламентирующие использование вод, недр, лесов.

 

Земельная реформа  и развитие земельных отношений  в постсоветский период 

Новый этап развития земельного законодательства относится к периоду так называемой перестройки. Еще в 1989 г. была предпринята попытка кардинального разрешения земельного вопроса. Перед вторым Съездом народных депутатов СССР (он начал работу 12 декабря 1989 г.) большая группа депутатов призывала к всенародной политической забастовке, если закон о земле не будет включен в повестку дня и рассмотрен Съездом. Дело закончилось тем, что не Съезд, а Верховный Совет СССР принял 28 февраля 1990 г. «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле». Подготовка проекта Основ велась на фоне ожесточенной борьбы между сторонниками сохранения монопольной государственной собственности на землю и теми, кто призывал к ее разрушению. В результате этой борьбы понятие «собственность на землю» исчезло и в Основы был введен такой компромиссный титул права на землю, как пожизненное наследуемое владение. К «достижениям» Основ следует отнести также введение аренды на землю и плату за землепользование. Этим практически исчерпываются все новеллы, введенные в Основы, которые по существу не изменили советский земельный строй. Частная собственность на землю введена не была, но появилось еще два титула прав на землю: право пожизненного наследуемого владения и аренда. Тем самым незыблемость исключительной государственной собственности на землю в какой-то мере была поколеблена. Однако Основы были обречены на недолгое существование, ибо приближался развал Союза ССР. 
Исключительно жаркие споры по вопросу установления частной собственности на землю велись на съездах народных депутатов Российской Федерации. В конце концов робкие шаги по разрушению монополии государственной собственности на землю были сделаны законами РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г., «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г., которые нашли отражение в поправках к Конституции Российской Федерации. Законом Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР» от 15 декабря 1990 г. ст. 12 Конституции РСФСР была изложена в новой редакции. В ней предусматривалась возможность предоставления земельных участков в собственность, но только для производства сельскохозяйственной продукции. Продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству, допускалась исключительно государству в лице Советов народных депутатов. В течение 10 лет с момента приобретения прав собственности на земельный участок его купля-продажа вообще запрещалась, если земля приобреталась бесплатно, если за землю платили, этотсроксокращалсядопятилет.  
Земельный кодекс РСФСР, принятый 25 апреля 1991 г., ввел ряд статей, касающихся права собственности на землю (ст. 3, 6–11). В частности, ст. 7 перечисляла цели, для которых земля может предоставляться в собственность граждан. Кодексом были введены странные, с точки зрения общепризнанных понятий гражданского законодательства, виды собственности: коллективная совместная собственность и коллективно-долевая собственность. В целом, кодекс, естественно, остался на позициях Конституции. Земля в собственность могла предоставляться исключительно гражданам и только для сельскохозяйственных целей и индивидуального жилищного строительства.