Законодательная власть в зарубежных странах. Основы конституционного права Великобритании

Введение

Законодательная власть обладает верховенством, поскольку она устанавливает правовые начала государственной и общественной жизни, основные направления внутренней и внешней политики страны, а следовательно, определяет в конечном счёте правовую организацию и формы деятельности исполнительной и судебной властей. Главенствующее положение законодательных органов в механизме правового государства обуславливает высшую юридическую силу принимаемых ими законов, придаёт общеобязательный характер нормам права, выраженных в них. Однако верховенство законодательной власти не носит абсолютного характера. Пределы её действия ограничены принципами права, естественными правами человека, идеями свободы и справедливости. Она находится под контролем народа и специальных конституционных органов, с помощью которых обеспечивается соответствие законов действующей конституции. 

В Британии двухпалатный законодательный орган; одна из палат – палата общин избирается населением, а уникальная среди современных представительных демократий верхняя палата – палата лордов – формируется главным образом на наследственной основе. Палата общин является центром политической жизни в Великобритании, а ее члены (члены парламента) составляют класс ее политиков. Почти все министры избираются из их рядов, и по традиции премьер-министр и высшие члены кабинета тоже должны быть членами парламента. До 1911 обе палаты были формально равны, хотя по традиции палата общин считалась главной. В 1911 правительство либералов Парламентским актом закрепило верховенство палаты общин и значительно урезало власть палаты лордов.

1 Законодательная власть в зарубежных странах

В большинстве стран законодательная власть осуществляется парламентом. Считается, что родиной парламента является Англия, где с XIII века власть Короля ограничило собрание крупнейших феодалов (лордов, т. е. господ), высшего духовенства (прелатов) и представителей городов и графств (сельских территориальных единиц).

Парламент – это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры. В парламентской республике и парламентской монархии выборный представительный орган государственной власти, олицетворяя народный суверенитет, формирует и контролирует правительство. Парламент состоит из двух палат. Палаты парламента имеют разные названия, но их принято называть нижней и верхней. Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Конституция (закон) может фиксировать точную численность палат, может устанавливать предел численности, может устанавливать подвижную численность, указывая, от какого числа жителей или избирателей избирается один депутат. С изменением численности населения изменяется и число депутатов. Обычно нижняя палата в два раза, а то и больше многочисленнее верхней. Лишь в Великобритании до 1999 г. было иное соотношение: более 1200 пэров в верхней палате (Палате лордов) и 659 членов – в Палате общин.[1]

Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами и избираются обычно на 4–5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов, народными представителями. Часть членов может избираться косвенными выборами (Бутан, Свазиленд и др.). Члены верхней палаты называются сенаторами.

В Великобритании  парламент — трие­диное учреждение: оно включает главу государства (монарха), палату лордов (исторически — палату знати и высшего духовенства) и палату общин (исторически — палату простолюдинов). Это понятие связано с тем, что закон становится таковым, если он принят двумя палатами (есть некоторые исключения из этого правила в пользу нижней палаты) и подписан монархом. На деле же под парламентом понимаются лишь две палаты, а в обычном словоупотреблении — нижняя, которая осуществляет законодательные функции. Палата общин состоит из 651 члена. Она избирается по одномандат­ным избирательным округам по мажоритарной системе относительного большинства. Депутаты (в Великобритании их принято называть чле­нами парламента) обладают ограниченным иммуните­том, причем только во время сессии, а также 40 дней до начала и после завершения сессии. Они имеют трех оплачиваемых государством помощ­ников. Им возмещаются транспортные, канцелярские, почтовые расхо­ды. Депутаты активно работают в своих избирательных округах, так как их переизбрание в конечном счете зави­сит от избирателей, даже если руководство партии вновь выдвинет их кандидатуры. По выходным дням организуются встречи с избирателями. Депутаты принимают их заявления для передачи парламенту и т.д. Мест­ные партийные организации оказывают помощь депутатам своей партии.

Палата лордов, состав и численность которой изменяется, формируется в основном1по1наследственному1признаку.
Около 2/3 палаты составляют пэры. (мужчины и женщины, унаследовавшие дворянский титул не ниже барона), около 1/3 — пожизненные пэры (титул присваивается королем по рекомендации премьер-мини страны за выдающиеся заслуги и не передается по наследству). Кроме того в состав палаты входят: 26 духовных лордов (архиепископы и епископы] англиканской церкви, 20 пожизненно назначаемых королем (по совету премьер-министра) «лордов по апелляции» (апелляционный комитет — по существу, высшая судебная инстанция страны по гражданским делам), несколько десятков человек, избираемых шотландскими и ир­ландскими лордами.[2]

Смысл деятельности парламента как общенационального представительного учреждения состоит в согласованном принятии государственных решений, прежде всего законов, после всестороннего обсуждения.

Полномочия парламентов можно разделить на:

– законодательные;

– представительные;

– организационно-контрольные;

– учредительные.

Их содержание, объем и особенно соотношение между собой неодинаковы в зарубежных государствах:

– главная задача парламента – это принятие законов (они принимаются по особой процедуре). Среди них важнейшее значение имеют основные законы – конституции, поправки к ним, органические законы;

– парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства, формируя их целиком или в части. Он делает это самостоятельно или утверждает, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. В странах тоталитарного социализма парламент избирает постоянно действующий орган, который между сессиями выполняет многие полномочия парламента

– парламент образует весь состав правительства, путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства; парламент избирает президента; парламент или одна из его палат является составной частью коллегии, избирающей президента;

– парламент формирует конституционный суд, верховный суд, назначает генерального прокурора, генерального контролера, некоторых других высших должностных лиц;

– парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их ратификацию;

– парламент решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны;

– парламент обладает некоторыми квазисудебными полномочиями; решает вопросы об импичменте (отрешении от должности) президента и некоторых иных должностных лиц, выносит решения о предании суду министров и других высших должностных лиц;

– парламент наделен правом объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определенным статьям уголовного кодекса);

– парламент вправе устанавливать материальные обременения государства, устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государства сроком на год (Франция) или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов (Япония);

– парламент вправе решать вопросы государственной казны;

– парламент осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Контроль парламента может иметь политический (например, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий) характер. Формы контроля: вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам: правительству, министрам, генеральному прокурору и др. на пленарном заседании парламента (палаты); дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства; вопрос о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству; доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат; парламентские слушания; парламентские расследования и другие.

В Великобритании Монарх  подписывает все законы, и на основании конституционного обычая почти 300 лет не применяет при­надлежащего ему права вето. Вето палаты лордов может быть преодоле­но нижней палатой простым большинством голосов, но на другой сессии парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя палата может на год отсрочить вступление закона в силу. На практике палата лордов, как правило, возражения против законопроектов, принятых па­латой общин, выдвигает очень1редко.[3]
Хотя глава государства по конституционной доктрине является со­ставной частью парламента, с точки зрения концепции разделения влас­тей он относится все же к исполнительной власти.

Формой работы парламента является сессия, т. е. промежуток времени, в течение которого периодически созываются пленарные заседания палат, работают постоянные комитеты. Различаются очередные и чрезвычайные сессии (в Великобритании сессия созывается раз в год и длится приблизительно семь месяцев).

Для работы парламента и принятияим решений необходим кворум (определенное количество присутствующих депутатов; только при этом условии заседание считается действительным).

Возглавляет палату руководитель, избираемый депутатами, как правило, на весь срок работы палаты, но иногда на срок сессии. В отдельных случаях председателем палаты является не депутат, а лицо, занимающее это место по должности. Внутри палат из числа депутатов создаются комитеты и комиссии (законоподготовительные, следственные, согласительные) в целях предварительной подготовки и рассмотрения вопросов, выносимых на парламентское заседание. Комитеты и комиссии могут быть постоянными и временными, обычно следственные и согласительные комиссии создаются и действуют ограниченный период времени.

Частью парламента являются также партийные фракции, которые должны насчитывать определенное число депутатов. Фракции чаще всего возглавляются лидерами политических партий.

Внешними органами парламента могут быть депутатские делегации, участвующие в межпарламентских ассамблеях, в межгосударственных союзных органах.

Заседания парламента бывают открытыми и закрытыми. На открытых может присутствовать публика, но в специально отведенных для этого местах.

Сессия может быть продлена и досрочно окончена по решению парламента; она прекращается досрочно в случае роспуска парламента.[4]

Стадии законодательного процесса:

1. Внесение законопроекта. Парламент обязан рассматривать только проекты, внесенные органами и должностными лицами, пользующимися по конституции правом законодательной инициативы (глава государства, палаты парламента и др.). Некоторые законопроекты, например о государственном бюджете, может вносить только правительство.

2. Обсуждение законопроекта состоит из нескольких стадий, каждое обсуждение и голосование на пленарном заседании палаты называется чтением. Обычно бывают три чтения, но иногда при принятии срочных законопроектов их число сокращается.

В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проекта, после этого происходит голосование. При отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном – передается в постоянный комитет (комиссию) для доработки.

Второе чтение происходит с докладом автора проекта и содокладом постоянной комиссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проекта, обсуждаются и голосуются поправки.

В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На этой стадии возможны только редакционные поправки.

3. Принятие закона. Осуществляется путем голосования на пленарном заседании и требует определенного большинства. Члены парламента голосуют разными способами: с помощью электронной системы, бюллетенями, поднятием руки, путем разделения, аккламацией (возгласами), в ответственных случаях используется поименное голосование.

После принятия в одной палате он поступает в другую. Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом, принятым другой палатой (вето палаты). Тогда вопрос решается посредством согласительных процедур (создание согласительной комиссии).

4. Промульгация и издание закона. Подписание закона, санкционирование закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении. Глава государства имеет право не подписать закон (право вето), и тогда он не вступает в силу.

Законодательный процесс в Великобритании осуществляется следующим образом. Проект закона (билль) может быть внесен в любую палату, на практике законопроект сначала рассматрива­ется палатой общин и лишь затем передается в палату лордов. Глава государства (монарх) обладает законодательной инициа­тивой, но от его имени законопроекты представляют министры. Подав­ляющее большинство законопроектов, как и в других странах, принима­ется по инициативе правительства (в Великобритании — 95%), для об­суждения законопроектов членов парламента выделяется лишь один день в неделю. Законопроект рассматривается в трех чтениях,  в первом чтении клерк палаты лишь зачитывает его заголовок, во втором чтении обсуждаются основные положения законо­проекта, после чего он передается в один, а иногда в несколько смежных парламентских комитетов, где проходит постатейное обсуждение с по­правками и голосованием. После возвращения из комитета второе чте­ние в палате продолжается, могут быть внесены поправки, принимаемые путем голосования. Перед этой стадией и в процессе нее проводится особенно активная работа: согласование позиций членов комитета, пред­ставляющих различные партии, подготовка экспертных заключений по важным законопроектам и т.д. Спикер использует разные приемы для сокращения прений: «гильотину» — прекращение прений в назначенный час, «кенгуру» — он выбирает и ставит на голосование лишь некоторые поправки, и др. Спикер пользуется большими полномочия­ми. Третье чтение заключается в общей дискуссии по проекту с предло­жениями за его принятие или против, но нередко вместо такой дискуссии спикер просто ставит проект на голосование («за» и «против»). Для дис­куссий по проекту необходимо присутствие 40 членов палаты, но для принятия закона требуется большинство голосов общего числа членов палаты, в связи с чем именно в такие периоды «кнуты» развивают особен­но бурную деятельность, обеспечивая участие в голосовании членов своей партии.
Если проект принят, он передается в палату лордов, где происходит аналогичная1процедура.[5]
Традиционно к полномочиям палаты общин относят финансовые пол­номочия, исходя из того, что налогообложение невозможно без предста­вительства народа, ибо налоги изначально платит население, а предста­вительством народа считается нижняя палата. Закон о бюджете всегда принимается сначала нижней палатой. Его вносит только правительство, поправки депутатов возможны лишь по согласованию с соответствую­щим министром. Полномочия палаты в отношении закона о бюджете ограничены. Они ограничены и в отношении других финансовых и «де­нежных» биллей (между этими понятиями есть некоторое различие, а решение о том, каким является билль — финансовым или «денежным», принимает спикер палаты общин). Эти законы также обсуждаются сна­чала в нижней палате и должны быть приняты верхней в течение месяца. После истечения этого срока закон вступает в силу без согласия палаты лордов