Правовой статус европейского союза

В рамках второй и третьей опор часть функций COREPER выполняют другие комитеты, являющиеся формально самостоятельными от него: Политический комитет в составе политических директоров от каждого государства-члена (действует в рамках ОВПБ) и Координационный комитет, который участвует в подготовке решений по вопросам третьей опоры (СПСО). Комитет постоянных представителей разгружает Совет от многих текущих дел и компенсирует такой недостаток Совета, как невозможность постоянной работы.

Для ускорения законодательного процесса, а также для увеличения профессионализма в принятии решений Совет учреждает на постоянной или временной основе комитеты специальной компетенции, а также рабочие группы. Членами данных органов являются уже не дипломаты, а эксперты в конкретной области общественных отношений. Они обсуждают в предварительном порядке законопроекты и стараются достичь соглашения на своем уровне[3]. Специальные комитеты и рабочие группы выполняют для COREPER фактически те же функции «фильтра», что и COREPER  для Совета. В настоящее время в рамках Совета функционирует примерно 250 специальных комитетов и рабочих групп.

Немаловажным органом является и Генеральный секретариат – подразделение Совета, которое обеспечивает организационную и техническую стороны работы данного института, а также выполняет часть представительских функций. Особенностью является то, что сотрудники Генерального секретариата являются не представители государств, а должностные лица, состоящие на гражданской службе Европейских сообществ (более 2 тыс. чел.)

Возглавляет данное подразделение Генеральный секретарь, о котором уже частично говорилось выше. Он же является Высоким представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Текущее руководство лежит на заместителе генерального секретаря. Кроме того, Генеральный секретарь скрепляет второй подписью акты Совета, а также может назначаться депозитарием соглашений Европейских сообществ и Союза, заключенных с третьими странами и конвенции между государствами-членами Союза.

3. Порядок работы и полномочия Совета Европейского Союза.

Совет созывается на заседания его Председателем и работает на непостоянной основе. Официальное место нахождения Совета - г. Брюссель. Три месяца в году (апрель, июль и октябрь) заседания Совета проходят в Люксембурге.

Форма работы, таким образом – сессионная. Кроме собственной инициативы, согласно ст. 204 Договора о ЕС Председатель обязан созвать Совет также по требованию Европейской Комиссии или любого члена Совета. Сроки проведения сессий точно не установлены (примерно 100 сессий в год), но «за семь месяцев до начала выполнения своих функций Председатель (при необходимости, после консультации с предшествующим и будущим председателями) извещает о днях, которые намечены им для проведения сессий Совета» (ст. 1 Временного Регламента). Как правило, сессия проходит в течение одного дня (причина этого – большинство вопросов относятся к части А, т.е. не требуют обсуждения). Второй частью повестки заседания, определенной Председателем, является часть В – вопросы, по которым не было достигнуто необходимого согласия.

Кворум на заседаниях Совета составляет большинство списочного состава, т.е. 13 из 25. Также ст. 206 Договора о ЕС предусмотрена возможность делегирования права голоса другому члену Совета.

В исключительных случаях, если вопрос носит неотложный характер, применяется «письменная процедура» - голосование  без созыва на заседания. «В целях реализации общей внешней политики и политики безопасности Совет по инициативе Председателя может, кроме того, действовать посредством упрощенной письменной процедуры (Coreu). В этом случае предложение считается принятым, если до окончания периода времени, установленного Председателем с учетом неотложности вопроса, не последовало возражений со стороны кого-либо из членов Совета».

Если согласия при обсуждении вопроса достичь не удается, важным становится вопрос о способе принятия решений в данном органе. Можно выделить три основные способа – единогласие, простое большинство голосов и квалифицированное большинство голосов.

Первоначально решения по всем основным вопросам Совет должен был принимать единогласно. Такой порядок давал каждому государству-члену возможность налагать вето на проекты законодательных и других актов, вносимых на рассмотрение Совета. Пример – «Совет, по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом и Экономическим и социальным комитетом, утверждает единогласным решением нормы, регулирующие процесс гармонизации законодательства о налогах с оборота, акцизных сборах и других формах косвенного налогообложения…» (ст. 93 Договора о ЕС)

Для принятия решения простым большинством в Совете необходимо, чтобы его поддержали свыше половины от общего числа членов, т.е. фактически абсолютное большинство от общего состава Совета. Согласно ст. 205 Договора о ЕС «Совет принимает решения большинством голосов его членов, если … Договор не предусматривает иного».

Начиная с 1986 г. принцип единогласия постепенно вытесняется принципом квалифицированного большинства. Когда Совет принимает решения квалифицированным большинством (ст.ст. 26, 148 Договора о ЕС), его члены обладают неодинаковым числом голосов. Чем больше численность населения в государстве-члене, тем большее число голосов в Совете имеет его министр. Четыре крупнейших государства-члена (Великобритания, Германия, Италия, Франция) имеют в настоящее время по 10 голосов каждое. Наименьшее число голосов у представителя Люксембурга (2).

Ранее для принятия решения в Совете квалифицированным большинством необходимо было  минимум 62 голоса “за” из общего числа 87 (примерно 71 проц.).

В Европейском Совете при принятии решений квалифицированным большинством проводится взвешенное голосование. Государства разбиты на группы и подгруппы больших, средних и малых государств. Внутри группы государства приравнены друг к другу. Каждое из них имеет фиксированное количество голосов. В принципе оно отражает его демографический вес и экономическое влияние. Голоса распределены таким образом, чтобы разные варианты блокирования государств между собой могли предотвратить установление диктата какой-либо группы государств над процессом принятия решений. Своеобразная система противовесов предотвращает ущемление интересов как крупнейших, так и малых стран. С каждой волной расширения распределение голосов меняется. Но принципы, которыми руководствуется ЕС, остаются прежними. Основная цель - обеспечить максимально приемлемый баланс интересов.

Проводимое Ниццcким договором и Декларацией № 20 о расширении Европейского Союза перераспределение обусловлено тем, что в ближайшие годы в ЕС вольются в основном малые и средние страны. Оно достаточно подвижно и может меняться в зависимости от темпов расширения. Так, на заседании Европейского Совета в декабре 2002 г. в Копенгагене уже были сделаны некоторые цифровые уточнения в связи с тем, что вступление Болгарии и Румынии в состав Союза отложено до 2007 г. Но в целом оно рисует следующую перспективу.

Паритет между Великобританией, Германией, Италией и Францией сохраняется. Они получают по 29 голосов вместо нынешних 10. Чуть меньше у Испании - 27. К ней приравнивается Польша. У Нидерландов - 13. Далее следуют Греция, Чехия, Бельгия, Венгрия и Португалия - по 12; Швеция и Австрия получают по 8. Словакия, Дания, Финляндия, Ирландия и Литва - по 7. В группу малых стран с 4 голосами включаются Словения, Эстония, Кипр и Люксембург. Наименьшее число голосов (3) у Мальты. После вступления в ЕС Румынии и Болгарии, за которыми зарезервированы соответственно 14 и 8 голосов, их суммарное количество достигнет 345.

Для принятия актов, вносимых в Европейский Совет на утверждение Европейской Комиссией, потребуется по меньшей мере 258 голосов ''за'', поданных большинством государств-участников. В других случаях для принятия актов в Совете будет нужно по меньшей мере 258 голосов ''за'', поданных, по крайней мере, двумя третями государств-членов. Дополнительная ''страховочная сетка'': в случаях, когда Совет будет принимать решение квалифицированным большинством, любой член Совета сможет потребовать проведения проверки того, что государства-члены, составляющие это квалифицированное большинство, представляют по меньшей мере 62 процента всего населения Союза.

Таким образом, тенденцией развития Совета и Европейского Союза в целом является постепенная отмена права вето государств-членов, она получила развитие как в Европейских сообществах, так и  ОВПБ и СПСО – второй и третьей опорах Союза.

Правоведы по-разному классифицируют полномочия Совета. Традиционно выделяются полномочия в сферах законодательной, исполнительной власти, по формированию органов и назначению должностных лиц Европейского Союза, внешнеполитические полномочия. Но кроме этого, в указанных сферах необходимо еще особо выделять полномочия Совета в рамках двух «некоммунитарных» опор Европейского Союза. (ОВПБ, СПСО).

Рассмотрим далее полномочия Совета Европейского Союза подробнее. Основополагающее значение среди прав и обязанностей Совета, конечно имеют законодательные полномочия – правовое регулирование общественных отношений посредством издания нормативных правовых актов. Согласно ст. 7 Внутреннего регламента «Совет действует в качестве законодателя в значении второго абзаца параграфа 3 статьи 207 Договора о ЕС в случаях, когда он принимает нормы, имеющие юридически обязательный характер на территории государств-членов или для самих государств-членов, в форме регламентов, директив, рамочных решений или решений, издаваемых на основании соответствующих положений учредительных договоров…».

Совет осуществляет также бюджетную функцию, принимая совместно с Европейским парламентом бюджет Европейского Союза и утверждая некоторые автономные бюджеты.

Здесь же можно отметить и некоторые контрольные полномочия Совета, в частности по контролю за изданием Комиссией актов делегированного законодательства (в Совете образованы специальные комитеты, управомоченные в ряде случаев накладывать вето на акты Комиссии[4]).

Так как Совет имеет сессионный режим работы, данный орган не слишком приспособлен для  осуществления задач исполнительной власти. Но тем не менее, Совет наделен рядом исполнительно-распорядительных полномочий. Так Договором о ЕС предусмотрено право Совета принятия «мер по исполнению» законодательных актов Сообщества. Широкими полномочиями наделен Совет  по «координации общей экономической политики государств-членов (ст. 202 Договора о ЕС) Ежегодно Совет утверждает «общие ориентиры экономической политики» (план экономического развития ЕС) как для всего Союза, так и для отдельных стран-участниц. С принятием Единого европейского акта, а затем с подписанием Маастрихтского и Амстердамского договоров сфера ведения Сообществ и Союза была заметно расширена, а значит изменились и полномочия Совета. Формула, согласно которой Совет координирует общую экономическую политику получила весьма расширительное толкование, речь идет также и о социальной сфере в равной степени (занятость, здравоохранение, образование, наука, технологическое развитие – ст.ст. 149, 151, 166 Договора о ЕС). Совет наделен также правом применять штрафные санкции (как ранее уже отмечалось). Кроме того, Совет может предоставлять финансовую помощь государствам-членам, испытывающим серьезные экономические трудности (ст. 100 Договора о ЕС).

При рассмотрении данного подвопроса, следует обратить особое внимание на важные полномочия Совета в рамках второй и третьей опор Союза. Согласно ст. 13 Договора  о ЕС Совет принимает решения, необходимые для определения и осуществления общей внешней политики и политики безопасности, опираясь на постановления Европейского Совета. Именно Совет обеспечивает единство, монолитность и эффективность  действий Союза. Совет определяет операциональную активность Союза, направленность деятельности в конкретных областях, цели совместных действий, сферу их применения и т.д. Если какое-либо государство-член Союза сталкивается с особыми трудностями   в осуществлении совместных действий, оно должно поставить Совет в известность, который путем обсуждения и обмена мнениями должен найти соответствующее решение возникших проблем. Разрабатываемая и принимаемая Советом общая позиция по вопросам внешней политики и безопасности должна служить основанием для осуществления национальных внешнеполитических акций и внешней политики государств-членов Союза. Амстердамский договор внес некоторые уточнения в позицию Европейского Союза по вопросам общей политики и безопасности. Основной упор делается на сотрудничество с Западноевропейским союзом. Совет, совместно с институтами Западноевропейского союза и опираясь на решение Европейского Совета определяет условия практического участия всех государств-членов в осуществлении соответствующей миссии Союза, с тем, чтобы они возможно полно и на началах равенства сотрудничали при планировании и принятии решений в рамках Западноевропейского союза[5].

Амстердамский договор внес некоторые коррективы и в осуществление полномочий Совета в рамках третьей опоры. В этой сфере Совет наделяется правом принятия нормативно-правовых актов прямого действия, обязательных для всех государств-членов, согласившихся с распространением на определенные области режима права ЕС. Совет должен всемерно способствовать развитию сотрудничества в области борьбы с преступностью, в частности, добиваясь активизации и поддержки деятельности Европола и его сотрудничество с соответствующими национальными службами. Совет поддерживает обмен кадрами и опытом, проведение совместных исследований, создание единого фонда документации, обобщение статистических данных. По вопросам, связанным с борьбой против преступности, необходимое согласование и обмен информацией, а равно проведение консультаций государств-членов осуществляются в рамках Совета Европейского Союза и его аппарата[6].

На государство-председателя Договор о Европейском Союзе возлагает ответственность за «осуществление решений», принятых в сфере общей внешней политики и политики безопасности, а равно по вопросам сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере. (ст.ст. 18, 37).

Отдельную группу полномочий Совета Европейского союза образует право формировать состав других органов и институтов Европейского Союза – Европейскую счетную палату, Комитет регионов и др. С вступлением в силу Ниццкого договора Совет совместно с Европарламентом осуществляет формирование Европейской комиссии.

Среди внешнеполитические полномочий Совета наиболее важным является издание специальных внешнеполитических актов Союза в рамках ОВПБ и исполнение соответствующих мер (общие позиции, общие акции, решения). В рамках Сообщества или Союза в целом Совет наделен правом вводить санкции против зарубежных стран, способные носить как политический, так и экономический характер. Кроме того, решение о задействовании сил быстрого реагирования Европейского Союза принимается тоже Советом Европейского Союза. 

Заключение.

Совет Европейского Союза – уникальный институт Европейского Союза. Совет единственный  не имеет фиксированного состава членов и срока полномочий. Такая многоликость Совета создает определенные проблемы, но в целом способствует заметному повышению профессионализма и компетентности «межправительственного» института Европейского Союза.

Совет Европейского Союза, являясь прежде всего законодательным органом, наделен и достаточно широкими полномочиями в сфере  исполнительной власти Союза, контрольными и внешнеполитическими полномочиями. В западной литературе иногда говорится о «двуглавой исполнительной власти» Союза, так как в рамках второй и третьей опоры она преимущественно находиться в руках Совета и его Председателя.