Порядок выборов Президента и вице-президента в США

2. Особенности выборов конгрессменов и сенаторов США 

     Система формирования палаты представителей сложилась к настоящему времени в результате длительного и противоречивого процесса толкований и разъяснений Конституции федеральными судами и самой палатой.

     В американской конституционной теории и практике не вызывает сомнений лишь положение о том, что «палата представителей состоит из членов, выбираемых раз в два года». Тем самым Конституция установила для палаты представителей двухлетний срок полномочий. Все ее члены переизбираются в первый вторник после первого понедельника ноября каждого четного года. Однако срок полномочий палаты представителей исчисляется не со дня выборов, а со дня начала первой сессии вновь избранного конгресса. В настоящее время такая сессия начинается 3 января следующего после выборов года и истекает в тот же день два года спустя. Следует особо подчеркнуть, что срок полномочий палаты представителей совпадает со сроком полномочий всего конгресса. В то же время президент избирается сроком на четыре года, а сенаторы -- на шесть лет.

     Таким образом, «отцы-основатели» сделали выборы палат и президента раздельными (об этом будет сказано особо в соответствующих разделах книги) и несовпадающими во времени, для того чтобы обеспечить преемственность власти. При таком подходе в самое невыгодное положение попала именно палата представителей, так как срок ее полномочий настолько краток, что она практически едва успевает себя организационно оформить, как наступают очередные выборы. Предельная краткосрочность полномочий палаты приводит, наряду с прочим, к тому, что конгрессмены постоянно озабочены проблемой переизбрания, что, безусловно, не способствует повышению их квалификации как законодателей. Нормы и пропорциональность представительства [2. с. 45].

     В Конституции говорится также о том, что члены палаты представителей избираются «населением в отдельных штатах». Эта формула истолковывалась и практически применялась далеко не одинаково на разных этапах развития американской государственности. Первоначальное значение этой формулы сводилось к тому, что палата представителей теоретически считалась частью конгресса, представляющей население и формируемой населением непосредственно, а сенат представлял штаты и формировался законодательными собраниями соответствующих штатов вплоть до введения прямых выборов сенаторов США в 1913 году. Что касается самого способа избрания членов палаты представителей, то он претерпел достаточно существенные изменения.

     Следует отметить, что норма представительства каждого штата зависит от числа его жителей, а все члены палаты от данного штата на языке американского конституционного права именуются «делегацией штата в конгрессе». В течение нескольких десятилетий эти делегации избирались по многоименной (полиноминальной) мажоритарной избирательной системе, в соответствии с которой каждый штат представлял собой единый избирательный округ (в настоящее время в таком порядке избираются президентские выборщики). В 1842 году вступил в силу федеральный закон, в соответствии с которым члены палаты представителей избирались по одноименным (униноминальным) избирательным округам, а территория штата разбивалась на количество округов, соответствующее его норме представительства в палате. Прежняя система избрания членов палаты представителей от всего штата целиком была, таким образом, отменена. В 1872 году появился еще один федеральный закон, который добавил к предписаниям закона 1842 года положение о равном количестве населения в избирательных округах каждого штата. Палата представителей получила право по иску избирателей лишать мандата тех ее членов, которые были избраны с нарушением федерального законодательства, но своим правом она пользовалась крайне редко. Судебные дела по вопросам определения границ избирательных округов и их равенства были немногочисленны и не доходили до Верховного суда США вплоть до 1962 года. Это объяснялось тем, что Верховный суд отказывался принимать к своему производству такого рода дела, ссылаясь на их «политический характер».

     В 1962 году, однако, Верховный суд в решении по делу Baker v. Carr изменил свою первоначальную позицию и признал возможность рассмотрения судом споров, связанных с избирательными округами. Через два года при рассмотрении дела Wesberry v. Sanders член Верховного суда Г. Блэк, тщательно проанализировав дебаты Филадельфийского конвента, указал, что предписание Конституции об избрании членов палаты «населением в отдельных штатах» подразумевает равное представительство при выборах палаты представителей. С известными оговорками в этом решении Верховного суда был закреплен принцип «один человек -- один голос». Это означает равенство по численности населения избирательных округов, создаваемых для выборов в палату представителей. В 1969 году в решении по делу Kirkpatrick v. Preisler Верховный суд указал, что для практической реализации правила «один человек-- один голос» каждый штат должен приложить «добросовестные усилия для достижения точного математического равенства» округов.

     Процесс пересмотра границ избирательных округов штатов, согласно строгим судебным требованиям принципа «один человек --один голос», начался после переписи 1970 года и затронул все штаты с нормой представительства свыше двух. Многое было сделано для ликвидации наиболее откровенных махинаций с избирательными округами[14] именуемых «джерримэндеринг», но идея равного представительства не реализована последовательно по всей стране.

     С 1790 года в США каждые десять лет (в «нулевой» год), как предписывает Конституция, проводятся общенациональные переписи населения; в соответствии с их данными производится перераспределение мест в палате представителей между штатами [3. с. 110].

     Если бы конституционные предписания продолжали действовать (один представитель от 30 тыс. человек), то-численность палаты представителей в настоящее время перевалила бы за 7 тыс. Однако этого не произошло. Закон о перераспределении мест в конгрессе от 1929 года, дополненный в 1941 году, зафиксировал численность палаты представителей в 435 депутатов. Помимо этого, в работе палаты принимают участие без права голоса представители от округа Колумбия и так называемых островных территорий. На президента США законом возложена обязанность каждые десять лет в соответствии с данными общенациональной переписи представлять конгрессу план перераспределения мест между штатами. Установился принцип пропорционального представительства в зависимости от численности населения соответствующих штатов. В настоящее время квота представительства штатов превышает 500 тыс. Таким образом, средний избирательный округ по выборам в палату представителей имеет сейчас больше жителей, чем любой из 13 первоначальных штатов, кроме Виргинии. Разбивку территории штата на избирательные округа в соответствии с установленной нормой представительства осуществляет легислатура штата. Заполнение вакантных мест в палате представителей от какого-либо штата регулируется конституциями и избирательными законами соответствующего штата. В случае смерти или отставки члена палаты представителей клерк графства, в котором такой представитель проживал на момент выборов, уведомляет о случившемся администрацию штата, и губернатор назначает дополнительные выборы по соответствующему избирательному округу.

     Требования к избирателям палаты представителей. В разд. 2 ст. I говорится, что избиратели в штатах «должны отвечать требованиям, предъявляемым к избирателям более многочисленной палаты законодательного собрания штата». Это означает, что составители Конституции вопрос об объеме и характере требований, предъявляемых к избирателям палаты представителей, полностью передавали на усмотрение штатов. Однако это лишь по видимости абсолютное право штатов на самом деле подвергалось как конституционной, так и судебной регламентации. Поправки XV, XIX, XXIV и XXVI к Конституции лишили штаты права устанавливать требования к избирателям, касающиеся расы, пола, уплаты избирательных налогов и возраста. Ряд цензов был фактически отменен решениями Верховного суда. Существенные изменения в избирательное право были внесены конгрессом, хотя это также не согласуется с буквальным толкованием разд. 2 ст. I. Отмена многих цензов происходила в результате упорной борьбы демократических сил США. Как следствие -- увеличился состав избирательного корпуса страны; достаточно сказать, что сокращение возрастного ценза с 21 года до 18 лет, отмена ценза грамотности, сокращение требований ценза оседлости привели к росту федерального электората почти на 32 млн.

     В настоящее время активным избирательным правом обладают все американские граждане обоего пола, достигшие к моменту регистрации избирателей (составления избирательных списков) 18 лет и проживающие в соответствующей местности в течение определенного срока (для президентских выборов -- 30 дней, для всех других выборов, в зависимости от законов соответствующего штата, -- от трех месяцев до одного года). Не допускаются к участию в голосовании душевнобольные и лица, отбывающие наказание в местах заключения. Лишение избирательных прав, по законодательству штатов, может применяться как дополнительная мера наказания к лицам, осужденным за некоторые категории серьезных преступлений.

     Требования к кандидатам в члены палаты представителей. Раздел 2 ст. I устанавливает «квалификации» для кандидата в палату представителей: возраст -- не моложе 25 лет, наличие гражданства США в течение минимум семи лет, проживание в момент избрания на территории того штата, от которого он избирается. Однако лишь одно из них -- быть к моменту избрания жителем соответствующего штата -- является абсолютно однозначным. Что касается двух других требований, то их значение вызывало длительное время различного рода споры. В настоящее время установлено, что вышеназванные «квалификации» необходимы не на момент выборов, а на момент принесения присяги в палате.

     В истории США были случаи, когда конгресс и законодательные собрания отдельных штатов пытались вводить дополнительные «квалификации» для кандидатов в палату представителей, но такие попытки были редки. В 1969 году Верховный суд в решении по делу Powell v. McCormack окончательно постановил, что перечень «квалификаций», содержащийся в разд. 2 ст. I, является исчерпывающим и конгресс не может лишать мандатов уже избранных членов на том основании, что они не отвечают каким-то иным дополнительным требованиям.

     В США неоднократно подвергалось критике «правило локальности», согласно которому член палаты представителей должен быть обязательно жителем того штата, от которого он избирается. Конституционные требования были усугублены сложившейся практикой, которая приобрела силу конвенционной нормы (конституционного соглашения), требующего от кандидата проживания не только в штате, но и в соответствующем избирательном округе. Это соглашение породило местничество, партикуляризм, пренебрежительное отношение к общенациональным проблемам, поскольку член палаты связан не только краткосрочностью своих полномочий, но и необходимостью потрафлять местным интересам [6. с. 213].

     Согласно разделу 4 статьи 1 Конституции США, время, место и порядок проведения выборов сенаторов и представителей устанавливаются в каждом штате законодательным собранием оного; но конгресс может в любое время своим законом установить или изменить правила проведения выборов, за исключением тех, которые касаются места выбора сенаторов.

     По смыслу данного раздела ст. I все правила, касающиеся времени, места и порядка избрания членов обеих палат конгресса, отнесены к совместной компетенции легислатуры соответствующего штата и конгресса. Конституция делает исключение для правил о месте избрания сенаторов -- их принятие является исключительной прерогативой легислатур штатов. Однако конгресс не использовал своих полномочий в этой области вплоть до 1842 года, когда он принял закон о введении униноминальной системы избрания членов палаты представителей. В последующие годы конгресс неоднократно принимал законы, касавшиеся равенства избирательных округов по выборам членов палаты представителей и устанавливающие порядок оспаривания правомерности мандатов, полученных в нарушение закрепленных им правил. Только в 1870 году конгресс принял первый федеральный закон, который имел целью практическую реализацию содержавшихся в поправке XV к Конституции гарантий против расовой дискриминации в сфере избирательных прав. Этот и ряд последующих законов объявляли уголовно наказуемыми деяниями, преследуемыми по федеральным законам, такие нарушения, как незаконная регистрация избирателей, взяточничество, незаконное голосование, представление фальсифицированных отчетов о количестве поданных голосов, вмешательство чиновников по выборам в процедуру голосования, злоупотребление такими чиновниками своими должностными обязанностями. Законодательство закрепило за федеральными судьями право назначения специальных лиц для надзора за соблюдением законности в местах регистрации и голосования; эти лица имели полномочие свидетельствовать своей подписью истинность любых документов о проведении голосования и определения результатов выборов.

     Отмена ограничительных цензов и создание механизма контроля за законностью выборов были проведены после второй мировой войны. В 1957, 1960, 1964, 1965, 1968 и 1970 годах конгресс принял законы, гарантирующие осуществление избирательных прав на федеральных, штатных и местных выборах. Законодательство предусматривает назначение федеральных регистраторов и наблюдателей за проведением выборов, приостанавливает или отменяет применение ценза грамотности и некоторых других цензов и ограничений. В настоящее время регулирование выборов в конгресс в наиболее общей форме осуществляется Законом о федеральных избирательных кампаниях 1971 года и поправками к нему 1974 года.