Осуществление местного самоуправления непосредственно населением в Российской Федерации

Проведению и организацию  местных референдумов и муниципальных  выборов осуществляют избирательная  комиссия муниципального образования, участковые комиссии.

Обязательным условием проведения референдумов и выборов в РФ, в  т.ч. и на местном уровне, является их информационное обеспечение, которое  включает в себя информирование избирателей, участников референдума, предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума  и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и  референдумов.

Непосредственно само голосование  проводится в помещении, которое  безвозмездно предоставляется в  распоряжение участковой комиссии главой муниципального образования. В помещении  для голосования должен быть зал, в котором размещаются специальные  кабины или иные специально оборудованные  места для тайного голосования. Подсчет голосов избирателей, участников референдума начинается сразу после времени окончания для голосования и осуществляется открыто и гласно с оглашением и соответствующим оформлением Протокола об итогах голосования. Подсчет голосов избирателей может осуществляться как непосредственно, т.е. вручную, так и с использованием технических средств подсчета голосов. Члены соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума определяют результаты референдумов, выборов лично. Избирательные комиссии, комиссии референдума направляют общие данные о результатах выборов, референдумов в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов выборов, референдумов.

Местный референдум и муниципальные  выборы могут быть признанными недействительными  или несостоявшимися. В таких случаях, предусмотрена процедура повторных выборов и повторного голосования на референдуме.

1.2 Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Отзыв депутата, члена выборного  органа местного самоуправления, выборного  должностного лица местного самоуправления как институт непосредственной демократии представляет собой форму ответственности  депутата, выборного должностного лица перед населением, содержанием которой  является возможность досрочного прекращений  полномочий депутата, члена выборного  органа местного самоуправления, выборного  должностного лица по воле избирателей.¹⁰

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица и устанавливаются Уставом муниципального образования. Процедура отзыва аналогична процедуре проведения местных референдумов, включает в себя следующие стадии: инициирование проведения голосования по отзыву, назначение голосования по отзыву, подготовка к проведению голосования по отзыву, проведение агитационной компании, голосование и определение результатов голосования по отзыву. Процедура проведения закреплена законом субъекта Федерации, принимаемым в соответствии с ФЗ – 131. Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном округе, муниципальном образовании. Итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Постоянный контроль со стороны населения за работой депутатов, выборных должностных лиц, критика со стороны избирателей недостатков деятельности данных лиц помогают обеспечить активное влияние на всю практику выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, активизировать их работу, вести борьбу с проявлением бюрократизма, волокиты невнимательного отношения к нуждам и потребностям людей.¹¹

Конституция Российской Федерации  устанавливает, что изменение границ, в которых осуществляется местное  самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих  территорий. Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно – правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения.¹²

 Согласие населения  при изменении границ муниципального  образования необходимо, если изменяются  в установленных законом случаях  границы муниципальных районов,  а также границы поселений.  Согласие требуется и в установленных  законом случаях при преобразовании  муниципальных образований, которое включает в себя объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Голосование по вопросам изменения  границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается  представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом  и принимаемым в соответствии с ним закона субъекта Федерации. Согласие населения считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Данный институт осуществления  местного самоуправления используется для выявления мнения населения  по вопросу, который решается субъектом  Федерации. Население путем голосования не может изменить границы муниципального образования или осуществить преобразование, однако, без получения согласия населения, субъект не вправе осуществить указанные изменения.

1.3 Территориальное общественное самоуправление.

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация  граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Это может быть подъезд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не являющийся поселением и иные территории проживания граждан.

Территориальные органы общественного  самоуправления создаются для взаимодействия и сотрудничества с органами местного самоуправления.¹³ Уставы многих муниципальных образований предусматривают возможность передачи органами местного самоуправления вопросов на разрешение органами территориального общественного самоуправления, при этом также возможно установление сферы совместного ведения. В частности, это проявляется в том, что именно представительный орган муниципального образования в Уставе или иных нормативно – правовых актах устанавливает порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета. Однако ТОС самостоятельно определяет цели, задачи, формы и основные направления своей деятельности.

Территориальное общественное самоуправление может быть юридическим  лицом, осуществлять экономическую  деятельность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресурсы, которые образуются за счет доходов экономической деятельности, добровольных взносов и иных поступлений. Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления представляют интересы населения, проживающего на соответствующей  территории, обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и  конференциях граждан. Также ТОСы обладают правом вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов.

Приближенность органов  территориального общественного самоуправления к населению, простота и порядок  их формирования, тесная связь их деятельности с повседневными жизненными интересами граждан обеспечивают массовость этих органов, определяют необходимость  повышения их роли в системе местного самоуправления.¹⁴

1.4 Сход граждан.

Данная форма осуществления  народом своей власти применяется  в поселении, где численность  жителей, обладающих избирательным  правом, составляет не более 100 человек. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа. Эта форма непосредственной демократии является наиболее доступным средством самоорганизации граждан. Населению поселения обеспечивается возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с их личной активностью и инициативой, выражающихся в их вопросах, выступлениях, участии в голосовании.

Созывается сход граждан  либо главой муниципального образования  самостоятельно, либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Председательствует на сходе глава муниципального образования или иное лицо, избираемое на сходе граждан.

Решения, принятые на сходе  граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

Данный институт непосредственной демократии занимает важное место в  системе местного самоуправления. Являясь  одной из самых массовых форм непосредственной демократии, сход граждан служит формой привлечения населения поселения к осуществлению самых разнообразных управленческих функций.

2. Осуществление местного самоуправления непосредственно населением в Российской Федерации.

Как уже было отмечено, основным нормативно – правовым актом, регулирующим осуществление населением местного самоуправления, является ФЗ – 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года. Данный закон положил начало муниципальной реформе в Российской Федерации. Авторы реформы провозглашали вполне правильные цели¹⁵: приблизить муниципальную власть к населению, четко определить ее социальные обязанности и др. Однако, социально – экономические проблемы, возникшие в ходе реформы местного самоуправления, дефекты в правовой базе породили на практике дополнительные проблемы, и многие задачи реформы не осуществлены и на сегодняшний момент. Остается нерешенным главный вопрос – принадлежит ли реально населению его право на осуществление местного самоуправления самостоятельно, независимо и под свою ответственность.

Так, Пешин Н.Л. считает, что в построенном на новых принципах МСУ, на первый план выступают органы и должностные лица местного самоуправления. Значение населения в осуществлении публичной власти преимущественно сводится к функционированию представительного органа муниципального образования и участию в ряде консультативных процедур.¹⁶ Система органов местного самоуправления уже установлена в федеральном законодательстве, в результате чего у органов государственной власти появляется реальная возможность заниматься решением важных вопросов местного самоуправления, определением их результатов, что прямо противоречит ст. 131 Конституции Российской Федерации.

Практика применения нового законодательства о МСУ зачастую лишена логики и противостоит основным конституционным принципам организации  местного самоуправления. Судья Конституционного Суда А.Я. Слива заметил, что в Конституции РФ не указано о том, что «местное самоуправление появляется в 2003 или в 2009 году; Конституция вступила в силу в 1993 году, и ее положения, касающиеся местного самоуправления, должны соблюдаться».¹⁷ Помимо этого возникает достаточно большое количество ошибок организационного характера, связанных с незнанием законодательства о МСУ и нежеланием органов МСУ, должностных лиц и органов государственной власти решать существующие проблемы.

В ФЗ – 131 местный референдум как одна из форм осуществления местного самоуправления населением прописана первой. Однако, положение о референдуме как о высшей непосредственной форме выражения власти народа, относящееся к основам конституционного строя, с позиций практики не означает абсолютизации роли данного института в механизме местной власти¹⁸. Во – первых, возможность принятия гражданами публично – властных решений всегда ограничена. Так, в РФ к полномочиям, осуществляемым исключительно прямым волеизъявлением населения, относится введение и использование средств самообложения граждан. Во – вторых, местный референдум как способ решения вопросов местного значения в Российской Федерации применяется крайне редко, что фактически и делает его факультативным средством осуществления местного самоуправления.

К наиболее частым вопросам, предлагаемым на вынесение при проведении местного референдума, относятся: определение  структуры органов местного самоуправления, территориального устройства муниципального образования, и др.

Так, структура органов  местного самоуправления в некоторых вновь создаваемых муниципальных образованиях была определена на местных референдумах: 104 местных референдума прошли в Республике Башкортостан, 266 местных референдумов были проведены в Томской области. В городе Кирове инициативная группа предложила вынести на референдум следующие вопросы: согласны ли вы с тем, что глава города должен избираться непосредственно населением; согласны ли вы с тем, что глава города должен возглавлять администрацию города? Эти вопросы представительным органом были признаны не подлежащими вынесению на референдум. Районный суд г. Кирова решением от 18 декабря 2006 г. №2-1242/06 подтвердил правомерность отказа со следующей мотивировкой. Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает проведение местного референдума о структуре органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях, город Киров таковым не является. Кассационная судебная инстанция оставила это решение в силе, надзорная инстанция не усмотрела оснований для его опротестования. В научной литературе высказывается мнение о том, что данное положение противоречит ст.131 Конституции РФ, прямо устанавливающей, что вопросы о структуре органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно.¹⁹

После принятия ФЗ – 131 во многих регионах РФ были изменены границы  муниципальных районов. Так, например, 20 февраля 2005 года в Тульской области  прошел местный референдум по поводу отделения города Новомосковска  от Новомосковского района. В Кемеровской области 31 марта 2002 года состоялись районные референдумы в городах Мариинске и Топках. Решался вопрос об объединении Мариинского и Топкинского районов. Более чем 80% участников референдума (при явке 60%) высказалось за объединение.