Конституционно-правовой статус автономной области, автономного округа

13) Субъекты Федерации имеют свою символику — герб и флаг, редко — гимн (например, Корякский автономный округ), имеют столицы (административные центры).

Наряду с общими признаками в правовом положении различных субъектов РФ есть свои особенности. Иногда они имеют единичный характер (например, Степное уложение в Калмыкии), но в целом можно выделить три группы субъектов: республики; территориально-государственные образования по существу русскоязычного населения, хотя в них проживают лица разных национальностей (края, области, города федерального значения); территориально-государственные образования этнического характера, созданные малочисленными коренными народами.

Конституционно-правовой статус автономной области и автономных округов

В состав РФ входит одна автономная область (Еврейская) и 10 автономных округов, из которых один (Чукотский) входит непосредственно в РФ, а девять остальных входят в РФ через посредство краев и областей (Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий).

С 1 декабря 2005 года прекратит свое  существование Коми-Пермяцкий автономный округ в качестве субъекта РФ, а образуется новый субъект РФ - Пермский край. Образование произойдет в результате объединения двух граничащих между собой субъектов РФ – Пермской области  и Коми-Пермяцкого автономного округа. Таким образом, количество автономных округов с 1 декабря 2005 года составит 9. [7]              Автономная область и автономные округа расположены на Севере и Востоке страны. Они невелики по численности населения, хотя некоторые из них имеют значительную территорию. В отличие от большинства областей и краев — это национально-территориальные образования. В отличие от русскоязычных краев и областей они созданы с учетом национального состава населения. Правда, в Еврейской автономной области еврейского населения почти нет, а все округа — многонациональны, причем коренная национальность (этническая группа) нигде не преобладает. Наибольшая доля коренной национальности в Ненецком автономном округе — 16,5%.

Еврейская автономная область по размерам своей территории (36,3 тыс. кв. км) впятеро меньше самого небольшого автономного округа. Ранее она входила в состав Хабаровского края, но законом РСФСР 1990 г. была выведена из него и непосредственно включена в Российскую Федерацию. Устав Еврейской автономной области в принципиальных положениях (основы конституционного строя, основы правового положения личности и др.) с соответствующими изменениями применительно к автономной области дублирует положения Конституции РФ. Он закрепляет исключительные полномочия области (ст. 13). К их числу относятся: принятие и изменение Устава и законов области, административно-территориальное устройство области, установление органов государственной власти области в соответствии с основами конституционного строя РФ и принципами организации представительных и исполнительных органов РФ, установленными федеральным законом, государственная собственность области, областной бюджет, проведение областной государственной политики цен в соответствии с основами ценовой политики РФ, областные программы экономического, экологического, социального, культурного развития области, системы жизнеобеспечения (транспорт, информация, связь области), награды и почетные звания области, иные полномочия, находящиеся вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и области. Устав автономной области устанавливает систему органов государственной власти (законодательное собрание, губернатор, правительство), взаимоотношения между ними. Законодательное собрание 2/3 голосов может принять решение об отрешении от должности губернатора области, избираемого гражданами, за установленные судом нарушения Конституции РФ и Устава области. Постановления законодательного собрания направляются губернатору, который может в трехдневный срок обратиться в Законодательное собрание с предложением о приостановлении их действия, об их отмене, о внесении в них изменений, а также обжаловать в судебном порядке. Проекты законов области после каждого чтения представляются губернатору, поправки и заключения которого рассматриваются Собранием в обязательном порядке. Губернатор возглавляет правительство. Его члены назначаются губернатором, за исключением руководителя комитета по управлению государственным имуществом области, назначение и освобождение которого от должности подлежит утверждению Законодательного собрания. Члены правительства несут ответственность перед губернатором.

Постановления и распоряжения губернатора и правительства области направляются в Законодательное собрание, которое в трехдневный срок может обратиться к губернатору с предложением об изменении, дополнении или отмене этих актов, а в случае отказа обжаловать их в судебном порядке. Споры между законодательным собранием и губернатором по вопросам осуществления их полномочий решаются путем создания паритетных комиссий на срок не более одного месяца. По истечении срока рассмотрение спора может быть передано в Конституционный Суд РФ и уставный суд области. Устав автономной области предусматривает свою символику (герб, флаг), но свои гимн и столица не предусмотрены.

Автономные округа. Автономные округа, расположенные на севере и северо-востоке страны, имеют огромную территорию при небольшой численности населения (от 181,5 тыс. кв. км до 860, 2 тыс. кв. км), в последнем случае это приблизительно втрое превышает территорию Германии. Автономные округа — национально-государственные образования, хотя в каждом из них проживают, как правило, несколько народностей, относящихся к коренным малочисленным народам РФ (Единый перечень коренных малочисленных народов утвержден постановлением Правительства РФ 24 марта 2000 г., их насчитывается 45)[8]. В Ханты-Мансийском автономном округе живут ханты, манси, коми и ненцы, в Корякском — коряки, чукчи, ительмены и ламуты, в Чукотском — чукчи, эскимосы, эвены, коряки, юкагиры и т.д. Кроме того, значительную, а нередко преобладающую часть составляет русскоязычное население.

Положение автономных округов неодинаково. Законом 1990 г. им было предоставлено право самостоятельно решить вопрос, остаться в крае, области или непосредственно войти в состав Федерации в качестве субъекта. Этим правом в 1992 г. воспользовался Чукотский автономный округ, выделившийся из Магаданской области. Остальные автономные округа теперь воспользоваться этим правом в одностороннем порядке не могут, поскольку Конституция РФ 1993 г. устанавливает, что границы между субъектами РФ изменяются только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67). Поэтому попытка Ненецкого автономного округа в 1994 г. выйти из состава Архангельской области (была назначена даже дата референдума по этому вопросу) не осуществилась. Будучи по Конституции РФ равноправными с другими субъектами, автономные округа в своем подавляющем большинстве входят в другой субъект РФ. Такая ситуация создает, во-первых, определенное неравенство между автономными округами, а, во-вторых, конституционное положение (ч. 4 ст. 66) о «вхождении» автономных округов в состав края, области ставит вопрос о его точности.

Статус автономного округа, входящего в край, область, может быть изменен другим путем: по взаимному согласию округа и области (края) в соответствии с федеральным конституционным законом. Это вытекает из общих положений Конституции о порядке изменения статуса любого субъекта Федерации. Ситуация, однако, такова, что края (области) вряд ли дадут согласие на выход автономных округов из их состава и непосредственное вхождение в РФ. Обычно в автономных округах с их малочисленным населением имеются богатые природные ресурсы (в частности, нефть, газ). Значительную долю поступлений в краевой, областной бюджет края и области получают за счет эксплуатации природных ресурсов (газа, нефти, металлов) в автономных округах. Округа же не желают делиться с краем, областью финансами, которые они получают за счет природных ресурсов. Есть и другие причины неэкономического характера, в том числе нежелание подчиняться краю, области, стремление демонстрировать свою самостоятельность как равноправного (по Конституции) субъекта. В некоторых округах (например, в Таймырском даже в 2000 г.) были факты, когда губернатор (глава администрации) запрещал проводить на территории округа выборы в краевое (областное) законодательное собрание, выборы губернатора (администрации) края, области, ссылаясь на то, что в округе уже есть свои законодательный орган и губернатор.

Конституционно-правовой статус автономной области и автономного округа, как указано в пункте 3 статьи 66 Конституции, может дополнительно регламентироваться также федеральным законом об автономной области, автономном округе, принятым по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа в отношении каждого из этих субъектов. Вместе с тем возможно принятие и единого федерального закона об автономных округах. Если такого представления не будет, закон не принимается. Кроме того, в Конституции говорится, что такой закон может быть, а не обязательно должен быть принят.

Есть также другие различия, касающиеся автономных округов, входящих в края и области.

В отличие от других субъектов их отношения с краем, областью могут регулироваться, во-первых, федеральным законом (ч. 4 ст. 66). Речь идет, видимо, о законе общего, а не индивидуального характера. Такой федеральный закон также не принят.

Во-вторых, отношения автономных округов, входящих в края, области, могут регулироваться договорами между органами государственной власти автономного округа и того края, области, в состав которого автономный округ входит. Это договоры конституционно-правового характера. Такие соглашения общего характера (договоры о взаимоотношениях органов государственной власти края или области с органами государственной власти) заключены в 1996 г. в Иркутской области в 1997 г. в Красноярском крае (с одним из автономных округов, второй от этого отказывается), в Тюменской области в 1997 г. заключено соглашение частного характера о числе представителей одного из автономных округов в областной Думе. По постановлению Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. выборы в автономных округах должны проводиться не только в свой законодательный орган, но и в орган края, области, куда входит автономный округ[9].

Наконец, взаимоотношения автономных округов с областями, краями, определяются уставами округов и областей (краев), в состав которых они входят. В уставе Иркутской области 1995 г. говорится, что Усть-Ордынский Бурятский автономный округ входит в Иркутскую область, которая строит отношения с ним, в том числе и в соответствии с уставом области. Согласно Уставу области округу гарантируется представительство в законодательном собрании области (ст. 6). В некоторых уставах имеются детальные главы об отношениях автономного округа и области, края, в состав которых входят округа. В уставе Корякского автономного округа 1997 г. говорится о полномочиях, которые передают органы исполнительной власти Камчатской области округу, о совместных полномочиях органов государственной власти области и округа, о координации деятельности органов государственной власти области и округа, о совместной подготовке нормативных актов области и округа, если эти акты касаются ряда вопросов принципиального значения (защита прав и свобод граждан, борьба с преступностью, жизнеобеспечение, административно-территориальное устройство, местное самоуправление). Население округа может участвовать в выборах органов государственной власти края (области), но порядок выборов должен согласовываться с органами власти округа и регулируется как законом края (области), так и законом округа. Важные положения связаны с действием правовых актов, принятых краем (областью) на территории входящего в них округа. Они напоминают конфедеративные отношения: акты области (края), принятые в пределах ее полномочий, могут быть распространены на территорию округа после принятия таких актов округом (ст. 31 Устава Корякского автономного округа 1997 г.). В уставах других областей (краев) подобных положений о роли устава области нет. Говорится, что автономный округ входит в соответствующую область, область признает равноправие населения округа, его право на самоопределение, на равноправие языка, культуры, уважает традиции и обычаи, а отношения между областью и округом регулируются заключаемыми между ними договорами (ст. 6 Устава Пермской области 1995 г.). Наконец, некоторые уставы избегают упоминания о вхождении округа в край, область, а говорят, что округ входит в состав РФ.

Автономный округ имеет свои символы, в том числе иногда предусмотрен свой гимн (Корякский автономный округ).

Заключение

Юридически Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила федеративное устройство России в составе 89 субъектов, которыми были признаны республики в составе Российской Федерации, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Но политически, как отметил Президент РФ Владимир Владимирович Путин в своем послании Федеральному Собранию РФ, федеративные отношения недостроены, «у нас еще нет полноценного федеративного государства…, создано децентрализованное государство»[10].

В настоящее время автономную область и автономные округа по-прежнему отличают особенности национального состава населения, быта и культуры. Вместе с тем, независимо от государственно-правовой формы все члены Российской Федерации объединены одним понятием - "субъект Российской Федерации"; они равноправны в этом качестве (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ), а также равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ).

Названия субъектов федерации в Конституции РФ даны в том варианте, который определен (или подтвержден) ими. Они отражают исторические и иные особенности местности, а названия республик, автономной области и автономных округов - имя титульных наций и народов. В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа прямо записано, что данный округ "является исконным местом проживания коренных малочисленных народов ханты и манси и носит соответствующее этим народам наименование" (ч. 2 ст. 1).

Присвоение и изменение наименования - прерогатива субъекта федерации. Это вытекает из сопоставления ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции, а также находит непосредственное закрепление в некоторых основных законах субъектов федерации (например, Свердловской области). Недопустимо, однако, на что обращено внимание упомянутым постановлением Конституционного Суда, чтобы наименование или переименование субъекта федерации затрагивало основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагало изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

Судьбы российского федерализма находятся в руках нынешнего и будущих поколений. Очень важно, чтобы стабильность, устойчивость принципов, провозглашенных в Конституции 1993 года, сочетались с динамизмом их реализации, гибкостью и подвижностью применяемых форм и методов. С одной стороны, необходимо, чтобы были установлены и действовали надежные гарантии, препятствующие возрождению полицейских, авторитарных начал в деятельности центра; субъекты Федерации должны чувствовать себя в безопасности от опасных переходов в системе управления. С другой стороны, федерализм должен иметь достаточный потенциал в противостоянии центробежным течениям и сепаратизму регионов.

Список использованной литературы:

1.     Баглай М.В., Конституционное право Российской Федерации. - М.: Изд-во НОРМА – ИНФРА, 1998. – 752 с.

2.     Вельяминов Г.М. Правовой статус субъектов Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1995. № 2.

3.     Козлова Е.И., Кутафина О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник, М.: Юристъ, 1995. – 480 с.

4.     Комментарий к Конституции Российской Федерации / Ин-т законодательства и сравнительного правоведения. – 1-е изд. – М.: БЕК, 1994.

5.     Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993года.

6.     Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1997-1998. М., 2000. С. 6-13.

7.     . Конституционное право России. – Под общей редакцией Малько А.В М.: Издательство НОРМА, 2001. – 408 с.

8.     Конституционное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.И. Кукушкина, В.Д. Перевалова. – Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1995. – 368 с;

9.     Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Российская газета. 2000. 21 июня)».

10. Пустогаров В.В. Международные связи субъектов Российской Федерации и их правовое регулирование // Гос-во и право. – 1994. – № 7. – С.21-26.

11. Путин В.В. Какую Россию мы строим.// Российская газета. 2000. 11 июля

12. Румянцев О. Основы конституционного строя России. – М.: Юрист, 1994 и др.

13. Устав Корякского автономного округа 1997.

14. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 года // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

15. Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 4 июня 1999 года // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.