Предпосылки к реформе ПФР 2002 года и внедрение этой реформы в стране

Пенсионная система  в России, как и любая форма  социально-экономических отношений, переживала определенные этапы своего развития, начиная от социальной поддержки  для беднейших слоев населения, а также пенсионного обеспечения  государственных чиновников и военнослужащих до развития в ее современной форме. Ученые-экономисты не сошлись в едином мнении по периодизации этапов развития пенсионной системы в России.

Один из известных  ученых-экономистов в современной  России Аркадий Константинович Соловьев выделяет следующие этапы развития пенсионной системы в России: первый этап – до 1917 г.; второй этап отсчитывает  время с принятия в 1936 г. Конституции  СССР; третий этап экономист связывает  с переходом от административно-командной  экономики к рыночной (с 1990 г.); четвертый  этап начинается с введением новой  пенсионной модели (с 2002г.). [16]

Государственное пенсионное страхование в России зародилось в начале двадцатого века, что было гораздо позднее, чем в большинстве  развитых стран. В своем развитии оно охватило только небольшую часть  населения России, только высшие слои населения могли пользоваться им. Но после революции 1917 года оно было практически отменено. 
Однако по прошествии переходного периода экономической нестабильности социалистическое государство начало создавать принципиально новую пенсионную систему, основанную на принципах конституционно гарантированного государством пенсионного обеспечения по старости, которая была введена в 1927 году. Действовавшая в СССР система пенсионного обеспечения функционировала в рамках общей системы социального обеспечения и социального страхования, которая предусматривала не только выплаты пенсий и пособий различных видов, но и различные формы социального, медицинского, санаторно-курортного обслуживания трудящихся, содержание и обслуживание престарелых и нетрудоспособных.

В соответствии с  Конституцией СССР все граждане имели  право на материальное обеспечение  в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты нетрудоспособности, а также потери кормильца.

Хотя данная пенсионная система входила в так называемую систему социального страхования, она не содержала экономических  признаков системы государственного пенсионного страхования. Однако, несмотря на многочисленные экономические недостатки, данная система имела одно важное преимущество - она обеспечивала абсолютно  всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень.

Поэтому пенсионная система до 1990 г. носила определение - государственное пенсионное обеспечение. Средства на государственное пенсионное обеспечение, как и другие средства на государственное социальное страхование, аккумулировались в бюджете государственного социального страхования, который  в свою очередь, входил в государственный  бюджет страны. Таким образом, эта  пенсионная система была основана на консолидированной программе финансирования выплаты пенсий и полностью зависела от сбалансированности государственного бюджета страны. Бюджет пенсионного  обеспечения являлся составной  частью государственного бюджета СССР и был включен в него как  по доходам, так и по расходам. [18]

Учитывая относительно низкие уровни пенсионного обеспечения  и достаточно стабильные темпы экономического развития рассматриваемого периода, нужно  отметить сбалансированность бюджета  социального страхования. В тот  период только в 1956 году впервые была представлена дотация из государственного бюджета на социальное страхование.

Систематическое повышение  уровня пенсионного обеспечения  трудящихся, увеличение числа пенсионеров  обусловили возрастание в дальнейшем поступлений из государственного бюджета  в фонд государственного социального  страхования. Поскольку взносы на социальное страхование не покрывали все  расходы этой системы, недостающая  часть, поступавшая из союзного бюджета, постоянно возрастала и в 80-е годы составила около 60% бюджета социального  страхования.

Все выше названные  элементы пенсионной системы наглядно показывают наличие серьезных методических и практических проблем, которые  достигли своего апогея в конце 80-х  годов, когда стало очевидно, что  действующая система не в состоянии  справляться с возложенными на неё  функциями. 
Главной проблемой любой пенсионной системы традиционно является несбалансированность доходной и расходной частей пенсионного бюджета. Финансово-ресурсная обеспеченность выплаты пенсий к середине восьмидесятых годов снизилась настолько, что для проведения очередного незначительного повышения размера пенсии потребовалось привлекать дополнительные средства. Повышение тарифов взносов на социальное страхование в 1982 г. сократило разрыв в уровне формирования доходной части и потребности в расходной части бюджета социального страхования до 0,57. Однако уже в 1989 г. это соотношение вновь снизилось до предельно допустимого 0,51. Таким образом, даже в результате повышения размера отчислений на социальное страхование не удалось ликвидировать дефицитность пенсионного бюджета. [12]

Развитие пенсионной системы до начала радикальных рыночных реформ 1990 г. свидетельствует о накоплении в ней большого числа экономических  и социальных проблем, которые могли  быть решены только путем кардинальных перемен всей пенсионной системы  на базе формирования и укрепления страховых принципов с учетом требований включения бюджета Пенсионного  фонда Российской Федерации в  бюджетно-финансовую систему страны. Масштабность и глубина рыночных преобразований в экономике потребовала применения принципиально новых экономических и правовых оснований в сфере пенсионного обеспечения. Предполагалось, что с проведением пенсионной реформы должен быть решен основной вопрос социальной политики государства — стабилизация и значительный подъем материального положения пенсионеров, а также резкое сокращение численности малообеспеченных граждан. В этих целях в 1990 г. был принят Закон СССР “О пенсионном обеспечении граждан СССР”.

Однако уже через  полгода после его утверждения  изменение государственного устройства страны повлекло за собой принятие самостоятельного российского Закона от 20.11.90 г. № 340-1 “О государственных  пенсиях в Российской Федерации” (с последующими многочисленными  изменениями и дополнениями), который  в то же время привнес значительные отличия в правовые основания  функционирования пенсионной системы.

Российский пенсионный закон 1990 г. стал первым законом, в котором  пенсионное страхование было выделено в автономную систему, последовательно  и достаточно четко были проведены  в жизнь общепризнанные принципы обязательного государственного пенсионного  страхования. Одновременно были определены на законодательном уровне условия  формирования государственного Пенсионного  фонда. Важнейшим условием во взаимоотношениях Пенсионного фонда и государственного бюджета являлся полный отказ  от бюджетных дотаций. Развитие собственных  источников финансирования должно было достигаться улучшением сбора страховых  взносов на указанные цели.

Так как он принимался во время бурных экономических и  политических изменений в стране, то в определенной степени при  его разработке сказалась и политическая конъюнктура, затрудняющая принятие профессиональных решений. Все это отразилось на практике становления и развития обязательного  государственного пенсионного страхования  в России. 
В целях реализации норм Закона РСФСР “О государственных пенсиях в РСФСР” постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 442-1 был сформирован Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) в качестве органа, обеспечивающего формирование автономного от государственного пенсионного бюджета и осуществляющего управление этим бюджетом. Это стало вторым по важности мероприятием первого этапа реформы. Таким образом, к концу 1990 г. из консолидированной системы социального обеспечения была выделена организационно - и финансово-самостоятельная ветвь - пенсионная система, которая постепенно стала приобретать черты страховой.

Постановлением  Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. было утверждено Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), которым ПФР до настоящего времени  руководствуется в своей деятельности.

В процессе перехода к рыночным отношениям, сопровождающегося  кризисными явлениями в экономике  и социальной нестабильностью, происходили  систематические нарушения норм и правил, предусмотренных пенсионным и другими законодательствами.

В России были нарушены как минимум два основополагающих принципа государственной страховой  пенсионной системы: поддержание жизненного уровня пенсионеров путем обеспечения  стабильного уровня покупательной  способности пенсии и обеспечения  сбалансированности соотношения средних  размеров пенсий по старости и средней  заработной платы.

Следствием этого  явилась катастрофическая деформация обеспеченности финансовой системы  ПФР. Уровень финансовой обеспеченности выплаты пенсий снизился с 100 - 120 % в  дореформенный период до уровня 80 - 85 % в переходный к рыночным отношения период.

Таким образом, созданная  в 1990-1991 гг. новая российская пенсионная система в значительной мере унаследовала от складывавшейся десятилетиями централизованно  регламентируемой экономики социально-иждивенческий  характер. Первый этап пенсионной реформы  утвердил систему пенсионирования, которая в конкретных экономических условиях (не управления инфляцией) не могла быть полностью реализована и была обречена на моральное старение. [9]

К 1995 г. ситуация характеризовалась  низким размером выплачиваемых пенсий при достаточно высоком тарифе страховых  взносов, уплачиваемых на цели пенсионного  обеспечения. При исчислении размера  пенсии заработная плата уже перестала  играть сколько-нибудь заметную роль. Практически исчезла дифференциация пенсий тремя минимальными размерами  пенсии. Меры по поэтапному осовремениванию прошлых заработков для исчисления размера пенсий, направленные на увеличение дифференциации их размеров, привели лишь к сокращению финансовых возможностей по повышению минимальных пенсий, что еще более усугубило ситуацию. 
Пенсионная система была поставлена перед необходимостью постоянно решать практически не решаемую задачу - одновременно довести минимальный размер пенсии до уровня прожиточного минимума и осуществить дифференциацию размеров пенсий в зависимости от прошлого трудового вклада.

Однако в связи  с отсутствием ресурсов в пенсионной системе на повышение минимального размера пенсии до социально приемлемого  уровня способом линейной индексации вынужденно перешли к применению механизма выплаты компенсационной  надбавки к минимальному размеру  пенсии, увеличивающей все пенсии на фиксированную величину, что, по вполне понятным причинам, вызвало  недовольство пенсионеров, получающих относительно высокие пенсии. 
Более того, из-за недостаточности средств, позволяющих повышать размеры пенсий без ущерба для отдельных категорий пенсионеров, стало практически невозможным проводить какую-либо социально приемлемую политику в области пенсионного обеспечения. Переход к рыночным отношениям все больше вскрывал противоречия и недоработки, заложенные в законодательно утвержденной модели пенсионной системы, без устранения которых стало уже невозможно ее устойчивое развитие и повышение уровня пенсионного обеспечения в будущем.

С 1995 г. начался второй этап пенсионной реформы. В августе 1995 г. постановлением Правительства  РФ №790 была утверждена Концепция реформы  системы пенсионного обеспечения  в Российской Федерации, которая  определила общие тенденции дальнейшего  реформирования государственного пенсионного  страхования и очертила контуры  будущей пенсионной системы. Важнейшей  тенденцией, в соответствии с Конституцией, является интеграция Российской Федерации  в мировую систему хозяйства  и переход к рыночной экономике, что потребует сближения пенсионного  законодательства РФ с пенсионным законодательством  других стран. [12]

Другая тенденция  заключается в усилении процесса старения населения, что потребует  более четко определить круг лиц, нуждающихся в государственных  гарантиях по пенсионному обеспечению.

В развитие Концепции  реформы пенсионного обеспечения  был принят Федеральный закон  №27-ФЗ “Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования”. В соответствии с ним, изменялись принципы и порядок  учета пенсионных прав работающих граждан. Основное значение для увеличения размера  пенсии приобретал не общий трудовой, как в старой пенсионной системе, а учтенный страховой стаж. И, одновременно, - размеры платежей, которые осуществлял в интересах работника его работодатель.

В конце 1997 начале 1998 годах был принят и вступил  в действие первый закон о трудовых пенсиях, основанный на страховых принципах, - “О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий” № 113-ФЗ. Принятием данного закона и развитием  вводимых им норм был предопределен  дальнейший курс на переход от системы  государственного пенсионного обеспечения  к государственному пенсионному  страхованию. [10]

Кроме того, начиная  с 1995 г., происходило накопление государственных  долгов по выплате пенсий, что стало  одной из основных причин дестабилизации ситуации. В рассматриваемом периоде  продолжили свое влияние тенденции, характерные для дореформенного периода. В результате к концу 1997 г. возникла настоятельная потребность  в разработке принципиально новой  модели, определяющей дальнейшее реформирование пенсионной системы, развивающей и  уточняющей положения ранее утвержденной Программы пенсионной реформы, которая  ознаменовала начало нового - третьего этапа пенсионной реформы.

За полтора десятилетия  истории ПФР трижды предпринимались  попытки реформирования пенсионной системы. Первые две (в 1994 и 1997-98 годах) не удались из-за финансовой нестабильности - и самой пенсионной системы, и  макроэкономической среды, в которой  ей приходилось работать.

Наличие всех этих принципиально новых элементов  позволило в конце 2000 года поставить  в практическую плоскость задачу реформирования пенсионной системы. В 2001-2002 годах был принят целый блок новых пенсионных законов - “О государственных  пенсиях в Российской Федерации” № 166-ФЗ , “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации” № 167-ФЗ и “О трудовых пенсиях в Российской Федерации” № 173-ФЗ, “Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации” № 111-ФЗ . Это позволило уже с 2002 года начать практическую работу по реформированию пенсионной системы.

Подводя итог, следует  сделать выводы о том, что кризисное  состояние Пенсионного фонда  РФ в конце 1990-х годов продемонстрировало невозможность дальнейшего сохранения распределительной формы пенсионного  обеспечения в стране на фоне обострения демографической ситуации и прогрессирующего старения населения. Это предопределило необходимость реформирования российской пенсионной системы, с созданием  системы основанной на страховых  принципах – современной, устойчивой и эффективной системы, способной обеспечить старшему поколению достойные условия жизни.