Пенсійна реформа: принципи пенсійного забезпечення

Формування ринкових відносин в  Україні передбачає розроблення  кардинально нових підходів до концепції  пенсійного забезпечення громадян в  Україні. Діючи за принципом монопольного державного регулювання усіх відносин у цій сфері, вітчизняна пенсійна система відповідала методам командно-адміністративної системи, проте в умовах сучасного трансформаційного періоду стала недієздатною. Як доказ фактичної кризи пенсійної системи виступає різке падіння життєвого рівня пенсіонерів. Україна на виплату пенсій витрачає 13% ВВП [2, с.9] і водночас розміри пенсій не забезпечують прожиткового мінімуму, не відтворюють реальної вартості життя.

Питання реформи пенсійної системи  є життєво важливим не тільки для третини громадян держави, що перебувають на пенсії, але й зачіпає інтереси всього працездатного населення України. Кабінетом Міністрів України розроблений і переданий на розгляд Верховної Ради проект Закону “Про затвердження Програми пенсійної реформи в Україні”, розробляються проекти Законів “Про обов’язкове пенсійне страхування” та “Про недержавні пенсійні фонди”.

18 жовтня 1997 року указом Президента України  затверджено Основні напрями  соціальної політики на 1997-2000 роки, які визначають цілі, завдання і напрями реформування системи соціального забезпечення.

Одним із першочергових є питання визначення принципів пенсійної реформи  та необхідність впровадження їх у  життя. Учені-правознавці та економісти, зокрема, в систему фундаментальних  принципів побудови майбутньої пенсійної системи включають: поширення положень пенсійної системи на всіх працюючих, незалежно від виду суспільно корисної діяльності; перерозподіл економічної відповідальності за реалізацію соціальних гарантій між державою, роботодавцями та працівниками; визначення рівня соціальних гарантій на основі системи соціальних нормативів; страхування, солідарності, субсидування тощо [1; 5].

Не ставлячи під сумнів важливість усіх названих принципів, вважаємо, що в умовах сучасного  стану пенсійного забезпечення, недосконалості його механізму, надзвичайної актуальності набуває принцип соціальної справедливості. Навіть найвіддаленіший аналіз соціальної зумовленості діючого пенсійного законодавства свідчить про його невідповідність в першу чергу принципу соціальної справедливості. А це призводить до соціального напруження в суспільстві та незадоволення громадян соціальною політикою держави.

Соціальна справедливість – це морально обґрунтований  критерій співвідношення діяльності людини та її положення в суспільстві [8, с.24 -25]. Адже не можна не погодитись із твердженням відомих мислителів, що справедливість так само необхідний для життя продукт, як хліб (Л.Берне), що вона має служити нормою людських вчинків (М.Чернишевський), що коли зникає справедливість, не залишається нічого цінного у житті людей (І.Кант) [9, с.342].

Ключовим  положенням у визначенні соціально-економічної  справедливості виступає рівність. У  літературі міра рівності визначається як однаковий для всіх членів суспільства  спосіб добування засобів на життя [7, с.22]. Таке визначення є неточним, оскільки в об’єктивній реальності відомо безліч способів добування засобів на життя. Способи є різними за критеріями суб’єктності, розумових і фізичних здібностей людини, виду діяльності тощо. Як видається, у правовому аспекті і стосовно нашого предмета дослідження соціальну справедливість можна визначити як забезпечувану державою систему рівних організаційно-правових умов для реалізації права на пенсію кожному громадянину.

Теоретично  принцип соціальної справедливості складається з певних елементів: рівні для всіх учасників суспільного життя підстави виникнення права на трудову пенсію, однаковий механізм розрахунку середнього заробітку як основи обчислення розміру пенсії, а також диференціація розміру трудової пенсії залежно від трудового внеску особи, справедливе співвідношення мінімального і максимального розмірів пенсії. Незаперечною основою принципу соціальної справедливості у пенсійному забезпеченні виступає залежність трудових пенсій від трудового вкладу громадян. Проте чинне законодавство у багатьох випадках відступає від цієї залежності.

Зокрема, переважна більшість пенсіонерів  України (13969,9 тис. чол.) забезпечується пенсіями відповідно до положень Закону “Про пенсійне забезпечення”, які  визначають загальні підстави виникнення пенсійного права особи, порядок його реалізації, умови та механізм розрахунку розміру пенсії. Суб’єктами даного Закону є як працівники, що працюють за наймом, так і ті, що за наймом не працюють (особи, що займаються підприємницькою, творчою діяльністю, навчаються тощо).

Разом з  тим питання пенсійного забезпечення значної кількості суб’єктів  урегульовується також і спеціальними законами, які визначають правовий статус окремих категорій працівників. Норми спеціальних законів передбачають особливі, додаткові, нерідко суперечливі загальним положенням, пільги та гарантії виникнення і реалізації пенсійного права не за принципом трудового внеску, а за критерієм винятковості соціальних груп.

Наприклад, знижена межа пенсійного віку та трудового стажу законодавством встановлена для громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, осіб, які зайняті медичним обслуговуванням ВІЛ-інфікованих. Пенсії прокурорським працівникам, службовим особам митних органів, військовослужбовцям та особам начальницького та рядового складу органів внутрішніх справ призначаються незалежно від віку, за наявності вислуги не менше ніж 20 років. Пенсія за віком для державних службовців призначається за умови 25 років загального, у тому числі 10 років (який дає право на надбавки) спеціального трудового стажу.

Є відмінності  і щодо механізму розрахунку середнього заробітку як підстави обчислення пенсії. За загальним правилом середня заробітна  плата розраховується за останніх 24 місяці або будь-яких 5 років підряд. Проте для державних службовців, народних депутатів, потерпілим від аварії на ЧАЕС основою для визначення розміру пенсії може бути останній посадовий оклад чи зарплата за період виконання державного обов’язку по усуненню наслідків ЧАЕС.

Розмір загальної пенсії за віком відповідно до трудового стажу становить 55-75 % зарплати. Пенсії за вислугу років державним службовцям, суддям, прокурорським працівникам встановлюються у розмірі 50-90 %. Особам, що проживають у гірській місцевості, розмір трудової пенсії збільшується на 20%. Крім того, передбачена широка система підвищення пенсій за рахунок надбавок чи додаткових пенсій (особам, що мають особливі заслуги перед Батьківщиною, потерпілим від ЧАЕС – І категорії та ін).

Отже, поряд  з основним Законом “Про пенсійне забезпечення” діє надмірна, нічим не обґрунтована кількість пенсійних нормативних актів, які передбачають різноманітні пенсійні програми. З позиції соціальної справедливості потрібно дотримуватись принципу єдності загальних умов для різних категорій громадян і обґрунтованої диференціації пенсій. На сьогодні виникла необхідність у створенні багатогранної, але інтегрованої пенсійної системи, яка б унеможливлювала б нічим не обґрунтовану множинність пенсійних режимів та уніфікованого правового регулювання цих відносин. Важливо прискорити розробку і прийняття єдиного Закону “Про правові основи пенсійного забезпечення в Україні”, який би об’єднав і замінив нині діючі положення пенсійних законодавчих актів. Пенсійне законодавство повинно бути узгоджене із Конституцією України, якою передбачається надання однакових конституційних прав усім громадянам у країні. Щодо пенсійного забезпечення це означає персоналізацію пенсійних пільг залежно від чітко сформульованих критеріїв, перелік яких має бути встановлений в законі.

Ще одним  чинником соціальної несправедливості в суспільстві є “зрівнялівка”  пенсійних прав громадян.

Протягом 1993-1996 рр. у зв’язку із зростанням цін індексацію і підвищення розміру пенсій проводили методом компенсацій, розмір яких періодично переглядався Урядом. Компенсаційні виплати проводили на підставі єдиного критерію для всіх категорій громадян (за винятком тих, хто отримував соціальні пенсії) не залежно від їхнього трудового внеску [4]

На сучасному  етапі такі два визначальних фактори, як трудовий стаж та зарплата, практично не відіграють значної ролі при нарахуванні пенсії, а тим паче не впливають на її розмір. Зрівнялівка девальвувала цінність трудового внеску під час визначення пенсій для більшості пенсіонерів за віком і трансформувала трудову пенсію в соціальну, тобто таку, яка надається таким непрацездатним особам, які не мають трудового стажу, а відтак і права на трудову пенсію.

Економічно  та соціально необґрунтованим є  співвідношення між мінімально і  максимально можливим розміром пенсій. Так мінімальна пенсія до максимальної та середня до максимальної відповідно співвідносяться як 1:1,46 та 1:1,05 [3, с.16], що суперечить положенням та принципам, закладеним у Законі України “Про пенсійне забезпечення”. Відповідно до останніх співвідношення мінімальної та максимальної пенсії за віком має становити 1:3; 1:4 (ч.4 ст.19).

Одним з  методів подолання “зрівнялівки”  є вироблення правового механізму  захисту реальних пенсій. Таким засобом  є індексація доходів громадян. Індексація – це встановлений законодавством механізм підвищення грошових доходів громадян, що дає змогу частково або повністю відшкодувати їм подорожчання споживчих товарів і послуг [6].

Для пенсійного забезпечення важливими в механізмі  індексації є два моменти. Перший – забезпечення пропорційної відповідності розміру середньої зарплати працівника (як основи призначення пенсії) протягом усього трудового періоду середній зарплаті відповідної професійної групи на момент звернення за пенсією. Актуальним з цього приводу є питання визначення тривалості трудового періоду працівника, оплата праці за який становить підставу розрахунку пенсії. Доцільним, як ми вважаємо, є запровадження механізму розрахунку пенсії залежно від заробітку за весь період страхування, щоб була найбільш об’єктивна картина трудового вкладу людини. Як відомо, більшість розвинених держав застосовують саме цей метод. В умовах нині діючої пенсійної системи в Україні (що і є її недоліком) кожен може штучно збільшити розмір пенсії, активно пропрацювавши лише останніх 2 роки. А це, на нашу думку, не відтворює справжнього трудового внеску громадянина та не забезпечує здійснення принципу соціальної справедливості: громадянин може отримати більше, ніж реально вніс у Пенсійний фонд.

В Україні  пропорційне збільшення минулих  середніх зарплат для призначення пенсії вирішується шляхом періодичного перегляду Урядом коефіцієнтів співвідношення. На практиці цей механізм ускладнюється великою кількістю підзаконних нормативних актів, а тому потребує удосконалення.

Цікавою в цьому плані є практика Польщі. Для отримання реальної вартості пенсії індексація тут проводиться так: щорічний середній заробіток працівника зівставляється з рівнем середньої зарплати в окремих галузях народного господарства в цей рік. Виводиться середній відсоток – показник високості, який множиться на рівень середньої зарплати, встановлений урядом на час виходу на пенсію. Отриманий результат є підставою розрахунку розміру пенсії [10]. Позитивним є те, що даний механізм є законодавчо закріплений і не допускає розширеного тлумачення.

Другий  момент – необхідність індексації розміру уже призначених пенсій, як частини державної системи  соціального захисту громадян, спрямованого на підтримку купівельної спроможності доходів пенсіонерів.

Практично у всіх розвинених країнах механізм коректування пенсій уже відпрацьований. Світова практика визначає два можливі способи індексації: на періодичній основі (тобто у певні чітко передбачені періоди року) та на умовах порогу індексації (відповідно до зростання цін). Положення Закону “Про внесення змін до Закону УРСР “Про індексацію грошових доходів населення” передбачено, що основою для проведення індексації пенсій в Україні є зростання індексу споживчих цін, розрахованого з певного набору товарів і послуг. Для цього встановлено поріг індексації – величину зростання індексу цін, з перевищенням якої повинні відповідно коригуватись доходи населення. Індексація пенсій проводитиметься, якщо індекс споживчих цін перевищив 105%. Пенсії підлягають індексації в межах трикратного розміру межі малозабезпеченості: 100% – одного, 80% – другого, 70% третього розміру межі малозабезпеченості. Звичайно реалізація положень даного закону ускладнюється сталим дефіцитом бюджету, значною заборгованістю з виплати пенсій та інших соціальних виплат. Але необхідність їх впровадження в життя не викликає сумнівів ні в законодавця, ні в пересічного громадянина, – адже відтворення економіки України не повинно проводитися за рахунок пенсіонера.

Література

1. Безугла Я.І. Актуальні проблеми соціального забезпечення і захисту в Україні (правові аспекти) // Проблеми соціального захисту в Україні: Матеріали науково-практичної конференції. – ЧЮК: Юрист, 1996.
2. Доповідь Міністра соціального захисту Овчаренко на підсумковій колегії Міністерства за 1996 рік // Соціальний захист. – 1997. – №1.
3. Економіка України: потенціал, реформи, перспектики (Соціальна та регіональна політика в умовах переходу до ринкової економіки) / Ред. Бєсєдіна В.Ф. – К.: НДІ Мінекономіки України, 1996. – Т.4.
4. Єршов А.В. На довгій ниві життя людина потребує захисту і підтримки суспільства // Урядовий кур’єр. – 1995. – №125. – 19 серп.
5. Зайчук Б.О. Пенсійний фонд і проблеми соціального захисту населення в сучасних умовах // Проблеми соціального захисту в Україні: Матеріали науково-практичної конференції. – ЧЮК: Юрист. – 1996.
6. Закон України “Про внесення змін до Закону УРСР “Про індексацію грошових доходів населення” від 3.07.91р. Cт.1 // Голос України.– 1998. – 6 січ.
7. Пашкін Ю. Соціально-економічна справедливість в умовах ринку // Економіка України. – 1997. – №10.
8. Рыбакова И.И. Социальная справедливость и проблемы подготовки нового закона о пенсионном обеспечении трудящих // Вопросы социального обеспечения. – М., 1987. – Вип.18.
9. Цит. за: Воронцов В.В. Симфония разума. – Саратов: Приволжское изд-во, 1979.
10. Ustawa “O rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadah ustalania emerytur i rent oras ozmianie niektoryh ustav” // Dz. U. Nr. 104, poz. 450 z pozn. zm.