РУССКАЯ БЮРОКРАТИЯ:
ИСТОКИ СТАНОВЛЕНИЯ
Возникновение бюрократии органично
связано с возникновением и становлением
государства, рождающего структуру
власти с четко обозначенными
уровнями и социальную группу людей,
через которых реализуется власть
и осуществляется управление. Вебер
связывал появление бюрократии в
современном, функционально-рациональном
значении с процессом развития западных
национальных государств, когда появилась
необходимость в опосредующем звене
в системе управления и организации
государства и общества. Но это
не означает, что бюрократия является
порождением XVII-XX вв. Бюрократии существовали
и в далеком прошлом - в Древнем
Египте и Древнем Китае, в Римской
империи и в ряде других государств.
Памятники древнерусской
истории оставили немного информации
об организации политической системы
на Руси.
В X в. Правительственный класс
или слой людей назывался как
боярами, так и дружиной князя
и представлял его совет по
делам земского и военного управления
- Боярскую думу (X-XVII вв.). Упоминание о
Совете доверенных и компетентных людей
знатного происхождения, с которыми
князь, согласно обычаю, обсуждал важнейшие
дела управления, встречается в источниках
с древнейших времен. Так, при Владимире
Святом совет состоял из бояр, а
в особо ответственных случаях
круг советников расширялся за счет церковных
иерархов и представителей городских
слоев. По существу, принятие решения
князем и этим советом составляло
определенное единство. Боярская дума
находилась во главе княжеской, а
затем царской администрации
до эпохи реформ Петра I. Она являлась
тем передаточным механизмом, который
приводил в движение всю правительственную
систему. В течение столетий Дума
претерпела немало изменений и по
составу, и по своим ролевым функциям
в качестве правительственного учреждения.
В целом же Боярскую думу
до конца XVII в. можно определить как
легитимное правительственное учреждение
традиционного типа с определенным
политическим влиянием, но без конституции,
правительственным органом с
широким кругом дел, но без развитой
канцелярии, архива и делопроизводства.
В то же время иерархически-профессиональные
начала в облике думцев государя обнаруживаются
уже в XV-XVI вв.
Формирование русской
бюрократии совпало с периодом становления
единого российского государства.
С началом перемен в центральном
управлении Московского государства
второй половины XV-XVI вв. в составе
Боярской думы можно было обнаружить
наряду с аристократическим и
бюрократический элементы. Боярская
дума- это высшее правительственное
учреждение, которое объединяло деятельность
приказов, руководивших отдельными ведомствами.
Если в удельные времена Дума состояла
из немногих бояр, которые собирались
князем по особо важным делам, то ныне
она превращалась в постоянное и
более сложное учреждение с устойчивым
кругом и определенным составом. С
завершением процесса централизации,
связанного с восхождением в состав
Московского княжества Новгородской
земли, великого княжества Тверского,
Пскова и Смоленска в Москве образовался
совершенно новый состав аристократии,
включавший в себя фамилии бывших
великих и удельных князей. Оказавших
в новых условиях, эти представители
знати претендовали на особое положение
в государстве, потеснив старую московскую
боярскую верхушку. Существенно изменился
в этой связи и состав Боярской думы. Стремясь
удержать свое преимущественное положение
в государстве, этот слой консолидировался
и сумел оградить себя на довольно долгое
время особой системой гарантий- местничеством.
Данная ситуация определила новый статус
княжеского совета и его состав. Знатные
аристократы, входя в состав боярского
совета, стремились занимать в нем более
определенное, а по возможности - наследственное
положение. Возникла и особая иерархия
так называемых думских чинов. В Московском
государстве боярство постепенно стало
распадаться на несколько слоев и в составе
Думы произошло разделение на иерархические
чины, соответствовавшие генеалогической
знатности думных советников. В звании
бояр и окольничих возводились, как правило,
старые представители знатных боярских
фамилий. Думные дворяне и думные дьяки,
большей части люди незнатные, получавшие
назначение за личные качества или государственные
заслуги, были еще маловлиятельны. Дума
в XVI в. сохраняет боярский, аристократический
характер. Однако в составе властвующей
элиты XVII в. наряду с традиционной группой
знати, занимающей, как правило, высшие
военные должности, все более заметнее
становится новая группа -высшая бюрократия,
порожденная развитием административного
аппарата. Как показал еще В.О.Ключевский
в своем исследовании о Боярской думе,
родовое начало в ней постепенно вытесняется
служилым, причем это последнее является
более действенным, динамичным элементом,
сосредотачивающим в своих руках исполнительную
власть. Диалектика социально-политических
противоречий XVII в. находит выражение
в борьбе этих различных привилегированных
групп (знати и бюрократии) в рамках правящей
элиты. Родовое начало в Думе постепенно
вытесняется служилым, что соответствовало
в принципе интересам укрепления самодержавной
власти. Не-Родовитое дворянство, а затем
и бюрократия в собственном смысле слова
выступают как более динамичное начало,
сосредоточивая в своих руках исполнительную
власть. Изменение состава Боярской думы
в направлении его бюрократизации происходит
в период Петровских преобразований, когда
полностью изменяется вся административная
система управления. Боярская дума окончательно
так и не превратилась в бюрократическое
учреждение типа высшего приказа или постоянного
совета начальствующих служилых людей,
которые бы более эффективно координировало
деятельность приказов. Дума не стала
высшим бюрократическим органом по той
же причине, по которой она не стала русской
«платой пэров»: этому препятствовала
русская форма самодержавия, уходившая
своими корнями в недалекое экономическое
и политическое прошлое, когда не допускались
ни экономическая самостоятельность сословий,
ни самостоятельные союзы, ни те бюрократические
институты, которые можно представить
в форме совета министров.