Расцвет приказной системы управления

На XVII в. приходится расцвет приказной системы управления. Приказы — органы центрального государственного управления. Самую большую группу приказов образовывали приказы общегосударственного значения, подразделявшиеся на административные и судебно-полицейские, областные (территориальные), военные и финансовые. Они находились в непосредственном подчинении Боярской думы. Другую группу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись  царю и осуществляли управление  землями, крестьянами, дворцами, мастерскими и т.д. К третьей группе относились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом, а также вершившие суд по преступлениям против веры.

Особое место  в системе государственного управления занимал Приказ тайных дел, образованный в 1654 г. Фактически его возглавлял сам  царь Алексей Михайлович. Приказ тайных дел являлся личной канцелярией  царя, где разрешались важнейшие  государственные вопросы без  согласования  с Боярской думой.  Приказ тайных дел контролировал деятельность других приказов. Формы контроля были самыми разнообразными: изучение дел, сведений и отчетности приказов, рассмотрение челобитных, поданных лично царю, посылка подьячих с секретным наказом для непосредственной проверки деятельности приказных и воевод. Приказ тайных дел ведал также политическим сыском. Среди рассмотренных им политических дел — дела патриарха Никона и Степана Разина. Приказ  тайных дел помещался во дворце, и царь часто бывал там, принимал участие в составлении бумаг, требовал отчетов, слушал доклады, отдавал распоряжения. Упразднили Приказ тайных дел  в 1676 г. после смерти Алексея Михайловича.

Характерной особенностью приказной системы  управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов, отсутствие четкого  разграничения компетенций между  приказами. За все время существования  приказной системы акт, регламентировавший организацию и порядок деятельности приказов в общегосударственном  масштабе, так и не был подготовлен  и издан.  Путаница была во всем: во главе приказа стоял начальник, именовавшийся судьей, но иногда главу приказа именовали по-другому: казначей, печатник, дворецкий, оружничный и т.д. Судьи приказов назначались из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян и думных дьяков, но было и такое, что  одно и то же лицо одновременно возглавляло несколько приказов. Наставник и воспитатель царя Алексея Михайловича боярин Б.И.Морозов был судьей сразу в пяти приказах: Стрелецком, Большой казны, Иноземском, Аптекарском и Новой четверти (последний приказ заведовал кабацким делом и кабацкими сборами). После отставки Морозова в 1648 г. все эти пять приказов оказались под управлением царского тестя

И. Д. Милославского. Крупнейший дипломат второй половины XVII в. А.Л. Ордин-Нащокин также возглавлял пять приказов (Посольский и Малороссийский приказы, Нижегородскую, Владимирскую и Галицкую четверти). Развитие приказной  системы востребовало людей, обладающих опытом канцелярской работы, т.к. породило обширное бумажное делопроизводство.  Судьи приказов такого опыта иногда не имели, им в помощники им назначались дьяки,  число которых в приказах зависело от значения того или иного приказа. Дьяки комплектовались из родового дворянства, они фактически вершили дела в приказах. За свою службу они «верстались» (награждались) поместным окладом до 600 четвертей земли и получали денежное вознаграждение до 240 рублей в год. У дьяков в подчинении находились  канцелярские служители — подьячие. Начинающий подьячий несколько лет служил «неверстанно», т.е. без жалованья, на одни  «приношения» просителей. Затем его «верстали» небольшим денежным окладом — 1 — 5 рублей в год. Средний подьячий получал несколько больший оклад. Подьячий мог выслужиться до старшего подьячего, которому полагалось годовое денежное жалованье 60—65 руб.

На 60—70-е  гг. XVII в. приходится огромный рост числа  приказных людей в центральных  государственных учреждениях: если в 1664 г. в приказах насчитывалось 882 человека, в 1677 г. — 1601, то в 1698 г. — 2762 человека. К этому времени небольшие  приказы с одним — тремя  подьячими стали поглощаться более крупными. Средним становится приказ со штатом 20—40 человек. А такие приказы, как Поместный, Большой казны, Большого дворца, Разрядный, насчитывали по две — четыре сотни приказных людей. В крупных приказах складывалась разветвленная внутренняя структура. Они подразделялись на столы, а столы — на повытья. В самом большом, Поместном приказе, было 9 столов и 40 повытий. Стол возглавлялся дьяком, повытье — старшим подьячим. Некоторые приказы делились только на повытья. Повытья не являлись устойчивыми структурными подразделениями. Чаще всего они образовывались по территориальному признаку, имели порядковый номер или носили наименование по имени возглавлявшего их подьячего.

В приказах сложилась особая система управления: большинство дел рассматривалось  судьями приказов или заменявшими  их дьяками единолично, а спорные  дела подлежали коллегиальному обсуждению, в приказах решались не только важные, но и второстепенные, незначительные дела. Традиционной формой ведения  делопроизводства в приказах стали  «столпы» или «столбцы», когда текст документа писался на узкой бумажной ленте на одной стороне (оборотная сторона служила для помет и резолюций), несколько таких документов — «столбцов» — путем склеивания друг с другом оформлялись в дело, в итоге получался длинный «столп», который мог достигать нескольких десятков и даже сотен метров. «Столп», содержащий оригинал Соборного Уложения 1649 г., имел длину 309 м. Чтобы затруднить изъятие отдельных документов из дела или их фальсификацию, на его обороте в местах склеек («сставах») дьяки писали свою должность и имя, т. е. ставили «скрепу». После окончания дела оно скатывалось написанной стороной внутрь и хранилось в виде свитка или рулона.

Приказная система  с ее централизацией и бюрократизмом, неупорядоченностью и бесконтрольностью  порождало волокиту, злоупотребления  и взяточничество. Громоздкая и неповоротливая система приказов к концу XVII в.  начала приходить в несоответствие с потребностями управления формировавшегося абсолютизма.

В XVII в. на местах продолжали функционировать губные и земские учреждения. Однако теперь они были подчинены назначенным из центра воеводам, которые стали основным звеном местного управления

Воеводы назначались  из числа бояр и дворян Разрядным  приказом и утверждались в должности  царем и Боярской думой. Подчинялся воевода тому приказу, в ведении  которого находился соответствующий  ему город с уездом. Срок службы воеводы длился от одного до трех лет, за время службы  он получал поместный и денежный оклады. В большие города назначались сразу несколько воевод, один из них назначался главным.

При воеводе  находилась приказная, или съезжая, изба, воеводское делопроизводство вел  дьяк. В штат приказной избы входили  подьячие. Иногда приказная изба имела  структурные подразделения —  столы, возглавлявшиеся подьячими. 
Воевода прибывал в свой город и получал из приказа наказ, определявший круг его обязанностей: он исполнял распоряжения центральной власти, следил за соблюдением порядка, ведал городским и  дорожным делом, отвечал за сбор налогов, набирал на государственную службу служилых людей, надзирал за деятельностью губных и земских старост. В разной степени подчинения у него находился ряд должностных лиц: осадные, объезжие, острожные, засечные, казачьи,  житничьи, ямские, пушкарские, таможенные и кабацкие головы.

Правда, получаемые воеводами наказы, были неопределенны  и  малоконкретны. И хотя воеводы получали жалованье из казны, а  кормления уже давно официально были отменены, они не гнушались «подношениями» от населения.                               

Весь XVII в. в  Москву поступали челобитные на поборы и лихоимство воевод. Особенно этим отличались воеводы далекой Сибири. Система воеводского управления, позволившая усилить государственную  власть на местах сразу после Смуты, к концу XVII в.  нуждалась в существенной реформе.