Эпоха Екатерины

      К началу работы Комиссии депутаты имели  при себе наказы тех, кто отправлял  их в Москву, с перечислением требований, нужд и пожеланий. Летом 17б7 г. в Грановитой палате Кремля начались заседания Комиссии, в которых участвовали около 500 человек.

      Получив «Наказ» императрицы, в восторге и умилении от оказанной им чести  они стали искать способ отблагодарить  её. После долгих прений решили поднести ей почётный титул «Великая, премудрая и матерь отечества». Узнав об этом, Екатерина возмутилась: «Я им велела делать рассмотрение законов, а они делают анатомию моим качествам».

      На  одном из первых заседаний из числа  депутатов были избраны специальные  комиссии. Одна из них — Дирекционная — во главе с генерал-прокурором и председателем-маршалом руководила всей деятельностью Комиссии. Другие занимались подготовкой отдельных частей будущего Уложения.

      В ходе заседаний важное не отделялось от второстепенного: о средствах, помогающих при обморожении, говорили с не меньшим пылом, чем о правах купечества, а вопросы гигиены обсуждали вслед за проблемами управления инородцами.

      Случалось, что важный законопроект не получал  одобрения из-за невнятной речи чтеца: одна половина депутатов его не расслышала, а другая не поняла. Путаница, беспорядок и медлительность губили то разумное, что удавалось сделать на заседаниях.

      Екатерина стала понимать, что её замысел  кончился ничем: гармоничного соединения теории с практикой — «Наказа» с желаниями общества — не получилось. Депутаты не были готовы к восприятию принципов, предложенных императрицей: сказались отсутствие традиций правовой и политической культуры, откровенный консерватизм большинства депутатов.

      Кроме того, интересы сословий часто не совпадали, а компромисса найти не удавалось. В конце 1768 г. Комиссия была распущена на неопределённый срок под предлогом начавшейся войны с Турцией, и её работа более не возобновлялась.

      Екатерина не смогла провести общую реформу  законодательства, но работа Комиссии не пропала впустую. Был собран огромный фактический материал о положении сословий в империи, остались протоколы заседаний, отразившие картину взглядов, настроений и интересов тогдашнего общества.

      Кроме того, Екатерина сумела заставить  россиян задуматься о государственной  вольности, политических правах, веротерпимости, вреде применения пыток, равенстве всех подданных перед лицом Закона.

      Работа  в Комиссии явилась для многих школой гражданственности, где личная выгода уступала место стремлению к благу государства, где пробуждались чувства патриотизма и национального самосознания.

      Знакомство  с материалами работы Комиссии позволило  Екатерине со временем принять ряд законов в интересах развития русского общества. Особенно важное значение имела перестройка административной системы.

РЕФОРМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ЕКАТЕРИНЕ II 

      В 1775 г. вышел в свет обширный законодательный  документ «Учреждение для управления губерний». В соответствии с этим документом вступило в силу новое  административно-территориальное деление, были внесены большие изменения в местное управление. Эта система просуществовала почти столетие.

      Все вновь образованные губернии и уезды  получили единообразное устройство, основанное на строгом разделении административных, финансовых и судебных дел. Во главе губернии стоял назначаемый правительством губернатор со своим заместителем — вице-губернатором.

      Иногда  две или три губернии объединялись под управлением наместника —  генерал-губернатора. Органу исполнительной власти (губернскому правлению) подчинялись  исполнительные органы уездов — нижние земские суды. Во главе последних стояли капитаны-исправники, избираемые на три года из уездных дворян. Полицейский надзор в городе был вверен особому лицу — городничему, назначаемому правительством.

      Финансовыми делами (казёнными доходами, постройками, подрядами и т. д.) ведали казённые палаты (в губернских городах), а также губернские и уездные казначейства.

      Очень сложным было судоустройство. Существовали раздельные суды для дворян, городского населения и государственных  крестьян. Суды имели соответствующие названия: в уездных городах — уездный суд, Городовой магистрат.

      Нижняя  земская расправа; в губернских —  Верхний земский суд, Губернский магистрат. Верхняя земская расправа. Высшей инстанцией для всех судов являлись палаты Уголовного и Гражданского суда, находившиеся в губернских городах.

      Надзором  за соблюдением законности ведали губернские прокуроры и их помощники —стряпчие (уголовные и гражданские). Были прокуроры и при сословных судах в губернских городах, а при уездных судебных учреждениях их заменяли уездные стряпчие.

      В уездных городах существовала и  так называемая Дворянская опека  — орган, занимавшийся делами малолетних дворян и дворянских вдов. Для городского населения в такой же роли выступал Сиротский суд.

      В губернских городах находился и Приказ общественного призрения — специальный орган, который ведал делами просвещения (школами), благотворительности (приютами, богадельнями) и здравоохранения (больницами, аптеками).

АДМИНИСТРАТИВНАЯ  ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 

      В год вступления Екатерины на престол вельможа Н. И. Панин представил ей на рассмотрение проект учреждения императорского Совета, в который вошли бы немногие особо доверенные лица, наделённые всей полнотой власти. Императрица под благовидным предлогом отвергла проект, резонно усмотрев в нём реальную возможность превращения страны из самодержавной монархии в государство, управляемое аристократами.

      Не  удовлетворяла Екатерину и деятельность сената, который обладал, по её мнению, избытком власти и подавлял всякую самостоятельность подчинённых  ему учреждений. Сенат возник в 1711 г. и на несколько десятилетий стал высшим органом государственного управления, подчинённым лишь монарху и закону.

      В годы, когда правящая особа не уделяла  достаточно внимания государственным  делам, сенат получал почти самодержавную власть. Постепенно императрица превратила сенат в центральное административно-судебное учреждение, передав часть его функций иным ведомствам и полностью взяв на себя законодательную инициативу.

      Прежде, согласно территориальному делению  России, введённому Петром I, губернии состояли из провинций, а те — из уездов. При неодинаковой численности населения с губерний взимался равный налог. Екатерина упразднила провинции, а для губерний и уездов установила определённое количество жителей: по 300—400 тыс. и по 20— 30 тыс. человек соответственно.

      С изменением границ прежних административных территорий возникли новые уездные и губернские центры. Система местной власти была реорганизована. Прежде её представляли губернатор и воевода, которым подчинялся небольшой штат чиновников.

      Слабость  местной власти проявлялась в  её неспособности собственными силами подавить антиправительственные выступления. Это убедительно доказали события московского «чумного бунта» 1771 г. (широкого выступления, вызванного строгостями карантина), а особенно восстание Пугачёва. Теперь в распоряжении центральной власти находились многочисленные административные учреждения, любое вооружённое выступление встретило бы скорый и жестокий отпор.

      Впервые в России появился суд, отделённый от исполнительной власти, хотя и зависимый от неё. Деятельность новых органов приобрела черты самоуправления, так как в ней принимали участие местные жители.

      Новые суды были выборными. Отдельно избирались суды для дворян, городского населения и для тех крестьян, которые не находились в крепостной зависимости (крепостных судил в основном сам помещик). Роль первой скрипки в этой новой судебной системе принадлежала помещикам.

      Каждые  три года все уездные дворяне  должны были съезжаться в центральный  город уезда, чтобы выбирать из своей  среды местную администрацию  — предводителя дворянства, капитана-исправника, заседателей в суды, палаты и другие учреждения. В результате дворяне каждого уезда образовали сплочённое общество, через своих представителей влиявшее на управление делами уезда.

      В 1785 г. Екатерина обнародовала Жалованную грамоту дворянству и в ней  подтвердила все его права, полученные от прежних государей, наделив новыми. Отныне дворянин мог лишиться своего звания только по решению суда. Он освобождался от податей и телесных наказаний, владел как неотъемлемой собственностью всем, что находилось в его имении, окончательно избавлялся от обязательной прежде государственной службы.

      Данные  дворянству привилегии способствовали дальнейшему закрепощению крестьян, ограничению их прав и усилению над ними господства помещиков.

      Какие бы свободолюбивые идеи ни исповедовала Екатерина, как бы ни было велико её желание искоренить в России «крепостное рабство», пойти на радикальные меры она не решалась.

      Императрица понимала, что тем самым противопоставит  себя опоре трона — дворянству, не готовому поступиться собственными привилегиями. Она пыталась действовать окольными путями и предложила членам российского Вольного экономического общества публично обсудить положение крестьян, надеясь заставить своих подданных хотя бы осознать политическую опасность и аморальность крепостного права.

      Ею  предпринимались и более решительные  меры. Екатерина запретила свободным людям и отпущенным на волю крестьянам вновь вступать в крепостную зависимость. По её распоряжению для вновь учреждённых городов правительство выкупало крепостных крестьян и обращало их в горожан.

      Дети  крепостных, принятые на государственное попечение в воспитательные дома, становились свободными. Екатерина готовила указ, согласно которому дети крепостных, родившиеся после 1785 г., считались вольными.

      Мечтала она осуществить и другой проект — он привёл бы к постепенному освобождению крестьян при переходе имений из одних рук в другие.

      Императрица не раз повторяла:

      «Что  бы я ни делала для России, это  будет только капля в море... но после меня будут следовать моим началам и докончат недоделанное».

«Приватизация»  земель: Генеральное  межевание. 

      В 1765 году получило свое продолжение  Государственное межевание начатое  еще в 1754 году Елизаветой Петровной. Для упорядочения помещичьего землевладения  было необходимо точно определить границы земельных владений отдельных лиц, крестьянских общин, городов, церквей и других собственников земли. Генеральное межевание было вызвано частыми земельными спорами. Проверка старинных владельческих прав вызывала у дворянства упорное сопротивление, поскольку в собственности помещиков к середине XVIII века находились многочисленные самовольно захваченные казенные земли. Генеральному межеванию предшествовали создание 05/03/1765 Комиссии о генеральном межевании и затем издание Манифеста 19/09/1765 с приложенными к нему “генеральными правилами”. По манифесту правительство подарило помещикам огромный фонд земель, насчитывающий около 70 млн. десятин (около 70 млн. га). Фактические владения помещиков на 1765 год манифест объявлял узаконенными при отсутствии спора по ним. (Число споров о генеральном межевании ничтожно  около 10% всех “дач”). В 1766 году на основе “генеральных правил” были изданы инструкции для землемеров и межевых губернских канцелярий и провинциальных контор. В процессе генерального межевания земли приписывались не к владельцам, а к городам и селам. Инструкции подробно регламентировали условия отвода земель различным категориям населения и учреждениям. Составлялись планы отдельных земельных “дач” в масштабе 100 саженей в дюйме (1:8400), которые затем сводились в генеральные уездные планы в масштабе 1 верста в дюйме (1:42000). Специфика генерального межевания состояла в том, что в основу конфигурации того или иного владения были положены границы старинных писцовых “дач”. Из-за этого в рамках “дачи” нередко находились владения нескольких лиц либо совместные владения помещика и государственных крестьян. Генеральному межеванию сопутствовала распродажа по дешевым ценам незанятых казенных земель. Особенно большой размах это приняло в южных черноземных и степных районах в ущерб кочевому и полукочевому населению. Типичный феодальный характер генерального межевания проявился в отношении к городским земельным владениям и захватам. За каждую застроенную сажень выгонной земли, закрепленной последними писцовыми описаниями, город платил штрафы. Генеральное межевание сопровождалось грандиозным хищением земель однодворцев, государственных крестьян, ясачных народов и др. Генеральное межевание было всеимперским и обязательным для землевладельцев. Оно сопровождалось изучением хозяйственного состояния страны. Все планы содержали “экономические примечания” (о числе душ, об оброке и барщине, о качестве земель и лесов, о промыслах и промышленных предприятиях, о памятных местах и пр.). Уникальная коллекция планов и карт генерального межевания включает около 200 тысяч единиц хранения. К специальным планам прилагались полевая записка землемера, полевой журнал и межевая книга. Итоги генерального межевания до Октябрьской революции оставались основой гражданско-правовых отношений в сфере земельного права в России.