Изменение в государственном управлении России в XVII веке

     Адмиралтейская  коллегия ведала постройкой как военного, так и торгового флота, осуществляла управление военно-морскими силами государства, подготовкой офицеров, матросов, снабжением, финансирование и вооружением. Кроме того, коллегия ведала лесным хозяйством, т.к. флот в те времена строился из леса.

     Коллегия  иностранных дел осуществляла руководство  вешними связями, а именно приемом  и отправлением посольств, дипломатическим  делопроизводством и т.д.

     Три коллегии являлись финансовыми: камер, штатс-контор и ревизион-коллегия.

     Камер-коллегия являлась главным органом финансовых доходов государства. В ее ведении  были соляные промыслы, монетное дело, государственные дороги снабжения  хлебом во время неурожаев.

     Штатс-контор-коллегия или штатс-контора ведала вопросами государственных расходов на содержание армии, вопросами государственной казны, выдавала денежные суммы по указанию царя или Сената.

     Ревизион-коллегия была наделена функциями финансового  контроля – следила за расходованием денежных средств центральными и местными учреждениями путем сверки приходных и расходных книг.

     Берг-коллегия управляла горнорудной и металлургической промышленностью.

     Мануфактур-коллегия руководила строительством казенных мануфактур, следила за их работой.

     Коммерц-коллегия осуществляла руководство внешней торговлей. В ее ведении был экспорт корабельного леса, мехов и др. товаров, вывоз которых составлял монополию государства.

     Юстиц-коллегия ведала судом, назначением на судебные должности.

     Делами  духовенства занималась созданная  в 1721 г. Духовная коллегия. Затем она  была переименована в Святейший  правительственный Синод.

     В 1720 г. был образован Главный магистрат. Состав его назначался царем из купечества, имел коллегиальное устройство и  предназначался для руководства деятельностью городской торговли.

     В результате проведения петровских реформ большое количество приказов было заменено несколькими коллегиями, что позволяло  установить повседневный контроль за их деятельностью. Деятельность коллегий простиралась на всю территорию Российского государства. Это являлось положительными сторонами коллегий. Однако реформы не были до конца последовательными. Отраслевой принцип не был до конца выдержан. Так, Берг, Мануфактур и Коммерц коллегия подчас выполняла судебные и финансовые дела (занимались сбором таможенных пошлин, сбором налогов и т.д.).

     Кроме этого, коллегии не охватывали всех сторон государственного управления: почту, полицию, просвещение, медицину. Кроме того, параллельно с коллегиями действовали приказы.

     Коллегии  не подчиняли себе дворцовые землеуправление. Дворцовыми землями и крестьянами  управлял Приказ большого Дворца. Канцелярия дворцовых дел была учреждена  в 1700 г., управляла царским дворцом, в нее поступали доходы с дворцовых  земель.

     В 70-80-е гг. XVIII в. большинство коллегий были упразднены. Сохранились лишь четыре коллегии: Военная, Адмиралтейская, Иностранных дел и Медицинская.

     Однако  в 1796 г. коллегии вновь были восстановлены, и коллегии подчинялись «директору над коллегией», имевшего право личного доклада царю.

     Существенная  перестройка местного аппарата управления произошла в первой четверти XVIII в., что было вызвано: 1) усилением  карательных средств на местах; 2) реформаторской деятельностью Петра I.

     Преобразование  местных органов началось с городов. В 1699 г. в Москве была учреждена Бурмистерская палата, которая ведала управлением посадского населения всех городов. Возглавлял Бурмистерскую палату президент, и с 1700 г. она стала называться Ратушей и подчиняла себе учрежденные в городах бурмистерские избы.

     Бурмистерская изба являлась также центральным  казначейством, куда поступали доходы с городов. Административные, судебные и финансовые функции в городах  осуществляли выборные из купечества бурмистерские избы, которые были независимы от воевод. Воеводы осуществляли в городах военные и политические функции.

     По  указу 1702 г. были отменены губные старосты и их функции переданы в руки воевод. Вместе с тем воеводы должны были управлять совместно с особыми  дворянскими советами, члены которых по три-четыре человека избирались дворянами из своей среды.

     Таким образом коллегиальное начало было введено ПетромI в сферу местного управления.

     С 1708 г. вводилось новое административно-территориальное  деление. В соответствие с указом Петра I от 18 декабря 1708 г. вся территория России была разделена на губернии. До 1714 г. количество губерний увеличилось до 11. Во главе губерний стояли губернаторы, а Петербургскую и Азовскую губернии возглавляли генерал-губернаторы. Помощником губернатора являлся вице-губернатор.

     В 1713 г. при губернаторе были учреждены  ландраты (советники) по 8-12 человек  из местных дворян. Исполнительным органом губернатора являлась губернаторская канцелярия, занимавшаяся рекрутскими  наборами, обеспечением армии провиантом и обмундированием. Губернская канцелярия была основным административным, финансовым и судебным органом губернского управления. Губернии разделялись на уезды, во главе их стояли коменданты. Вскоре создаются новые административные единицы-провинции, возглавляемые оберкомендантами. К 1715г. вся территория России делилась на губернии, губернии на провинции, провинции на уезды. В 1715г. были ликвидированы уезды.

     С 1719 г. территория государства уже  делилась на 11губерний, 50 провинций. Провинции  делились на дистрикты(округа). Провинции стали основными единицами управления. Наиболее крупные возглавлялись генерал-губернаторами, помельче -губернаторами остальные – воеводами, обладавшими широкими полномочьями в административной, финансовой, судебной отраслях. Свои полномочия они осуществляли через провинциальную канцелярию и целый штат помощников. Управление дистриктами осуществляли земские комиссары.

     Городское управление регулировалось регламентом  Главного магистра 1721 г. и Инструкцией  городовых магистратов 1724 г. Главный  магистрат должен был организовать магистраты в городах и руководить ими. Городовые магистраты являлись важными коллегиальными учреждениями, куда входило крупное купечество, причем компетенция магистратов была значительна в финансовой области: магистраты раскладывали, собирали пошлины и гос. сборы, должны были содействовать развитию ремесла и торговли, занимались благоустройством городов, осуществляли судебную власть.

     В 1724 г. вся территория России была разделена  на полковые дистрикты.

     Полковые  дистрикты вводились с целью упорядочения переписи населения, подушенной подати, усиления военно-карательных средств на местах. Причем границы полковых дистриктов не совпадали с границами гражданских дистриктов. Таким образом сложились две системы управления: военная и гражданская, действующие параллельно, что значительно усложняло и запутывало взаимоотношения местных органов управления.

     Все реформы местного самоуправления, проводившиеся  Петром I , были направлены на укрепление дворянства на местах для успешного  подавления сопротивления крестьянства.

     В 1726-1727 гг. были упразднены земские и  полковые комиссары. В 1727 г. был ликвидирован Главный магистрат, городовые магистраты стали подчиняться губернатору  и воеводам. В 1726 г. были упразднены дискрикты, а в 1727 г. восстановлены уезды, губернаторы получили в свое распоряжение воинские команды.

     В 1775 г. была принята Губернская реформа, которая заключалась в приспособлении местного аппарата управления к фискальным и карательным целям государства, поскольку крестьянская война 1773-1775 гг. под управлением Е. Пугачева показала неспособность местного аппарата управления справиться с мощным народным движением.

     После реформы 1775 г. провинции были упразднены, так же, как и должности воевод. Во главе губерний стоял губернатор, назначаемый и смещаемый императором. Ему принадлежала вся полнота власти в губерниях. Кроме губернатора, имелся губернский прокурор и два советника. Всеми доходами и расходами в губернии ведала казенная палата. Существовал также приказ общественного призрения, которой были подчинены школы и больницы.

     Была  учреждена должность генерал-губернатора, управляющего несколькими губерниями. Таким образом, полномочия генерал-губернатора  были шире, чем просто губернатора. Надзор за законностью возлагался на губернского обер-прокурора и двух его помощников (губернских стряпчих), в каждом уезде был уездный стряпчий.

     Уездную администрацию возглавляли земский  исправник и нижний земский суд. Они избирались дворянством уезда, и им принадлежала административная власть в уезде. Нижний земский суд состоял из земского исправника и двух заседателей. Им поручалось руководство земской полицией, исполнение законов, проведение в жизнь решений земских правлений и т.д. В городах была введена должность городничего. Реформа 1775 г. значительно укрепила абсолютизм.

     В частности, усилилась роль царя в  суде. Наиболее важные дела, особенно политические, Петр I сам разбирал лично. Так, Петр I приговорил к смертной казни участников стрелецкого восстания. Для следствия  по делам, разбираемым единолично царем, создавались временные канцелярии розыскных дел.

     В 1722 г. нижние суды были упразднены, вместо них созданы новые провинциальные суды, состоявшие из провинциального  воеводы и двух его помощников-асессоров. В отдаленных городах воевода  мог назначить судебного комиссара. При каждом суде был аудитор, функцией которого являлось наблюдение за законностью процесса.

     К концу XVII в. система государственного управления сословной монархии вступает в сложный этап модернизации всей политической системы страны, ее институтов и управленческого аппарата с заимствованием элементов европейского опыта, рационализма, но в целом на своей собственной цивилизационной основе. Темпы этой модернизации с ее противоречиями не успевали за возраставшим усложнением задач государственного управления, ростом территории, процессом сословной трансформации общества и новыми геополитическими задачами. На повестке дня стояла проблема коренной реорганизации всей системы центрального и местного управления, которая бы определила окончательный выбор между развитием самодержавия как выразителя сословных интересов и утверждением абсолютизма.

     Смута вынуждала первых Романовых сотрудничать с важнейшими институтами центральной  власти, Земским собором, Боярской думой  и церковью. Слабость царской власти делала это сотрудничество спасительным выходом в условиях «бунташного века». Дальнейшее упрочение самодержавия стало возможным именно благодаря поддержке соборов, думы и церкви. Только создание регулярной армии и развитие бюрократического аппарата сделали царскую власть настолько устойчивой, что она уже не нуждалась в прежней поддержке. Точно так же приказы не были в состоянии осуществлять всю полноту власти на местах без помощи местного самоуправления. Однако к началу XVIII века центральная власть смогла отказаться от помощи местного населения – в 1702 году институт губных старост был упразднён окончательно. Конечной целью правительства было усиление воеводской власти за счёт местного дворянского самоуправления. Дворяне жертвовали своим политическим правом выбирать местную власть в пользу своего имущественного права владеть крепостными.

     Такой выбор определял лицо складывающегося  дворянского сословия, более заинтересованного  в имущественных привилегиях, нежели политических. Отнимая юридическую  свободу у своих крепостных, дворяне отдавали свою политическую волю центральному правительству. Важнейшим элементом такого строя становилась сильная самодержавная власть, способная удержать в повиновении крепостных. Только представители правящей московской аристократии могли желать ограничения власти царя, мечтая о монархии по образцу Речи Посполитой. Напротив, для бедного провинциального дворянства неограниченное самодержавие оставалось единственной гарантией защиты их собственности от побегов и от произвола бояр. Упрочению самодержавия способствовала разобщённость самой аристократии, не воспринимавшей себя как единую группу, связанную едиными интересами и задачами. Такой же поддержкой правительство обеспечивалось со стороны посадского населения. После восстания 1648 года правительство удовлетворило требования посада об уничтожении в городах слобод и дворов беломестцев и ликвидации закладничества, приписав их население к посадам. Занятие торговлей и ремеслами объявлялось в Уложении 1649 года монополией посадских людей. Царь становился гарантом для посадского населения от притеснений бояр. Это хорошо видно на примере различных подходов к установлению справедливого суда: приказе Тайных дел Алексея Михайловича и Расправной палате его сына. Деятельность палаты убеждала челобитчиков в том, что единственной защитой от боярского произвола может быть только царь. Расправная палата могла существовать только в период ослабления самодержавной власти при Феодоре Алексеевиче и царевне Софье, когда в ней воплотились боярские представления о справедливости. Поэтому её деятельность затухает в 1690-е годы, а последний раз она упоминается в 1707 году.