Изменение государственного управления под влиянием начавшейся в 1939 г. второй мировой войны

С 1943 г. государственное управление стало функционировать на основе не только текущих, но и перспективных планов.

Государственное управление, подчиненное законам военного времени, учитывало и послевоенную перспективу, что отразило веру советского народа и его управленческого корпуса в победу и свое будущее, которая сыграла роль фундаментального морально-патриотического фактора.

Эффективно  проявила себя в годы Великой Отечественной  войны наркоматская система —  центральное звено государственного управления. Для обеспечения Вооруженных Сил новейшими видами военной техники в сентябре 1941 г. создан Наркомат танковой промышленности, а в ноябре 1941 г. — Наркомат минометного вооружения (на базе упраздненного Наркомата общего машиностроения). В 1942 г. создан Комитет по учету и распределению рабочей силы при СНК СССР, проводивший мобилизацию трудоспособного населения. При областных и краевых исполкомах созданы аналогичные бюро. Создание этих органов окончательно оформило сложившуюся еще до войны систему централизованного обеспечения промышленности кадрами во главе с Главным управлением государственными трудовыми резервами. В-третьих, по закону «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени» (1 июля 1941 г.) наркомы, директора предприятий, начальники строек получили очень широкие права в использовании материальных и денежных ресурсов, перераспределении капитальных вложений и др., что способствовало инициативному, оперативному решению возложенных на них задач, воплотило тенденцию децентрализации отдельных звеньев государственного управления.

Особенностью  государственного управления военного времени являлось своеобразное сочетание  двух противоположных тенденций: централизации  и децентрализации. Последняя присуща  природе советского управления, обусловлена невозможностью детального управления только через высшие органы и из единого союзного центра. Обстановка требовала усиления самостоятельности отраслевых и местных органов управления, расширения прав их организационных структур, должностных лиц.

Особенность управления военного периода заключалась и в том, что его рабочий аппарат вынужден был функционировать в условиях эвакуации ряда властных структур. Из 41 одного наркомата и других органов центрального звена управления в первые же месяцы войны покинули Москву 18, частично — 23, что обусловило кратковременную заминку в перестройке отдельных органов управления, частичное перераспределение их функций [38].

Изменились  условия, задачи, масштабы работы правоохранительных органов. Обновлялся постоянно их состав, совершенствовались структура, методы, функции. 20 июля 1941 г. воссоздан единый Наркомат внутренних дел, куда влились  органы государственной безопасности и военной контрразведки. Руководство было сосредоточено в руках Л.П. Берии. Эта мощная структура просуществовала до весны 1943 г., когда разведка и контрразведка вновь выделились в самостоятельный Наркомат госбезопасности (нарком В.Н. Меркулов), а Главное управление военной контрразведки (СМЕРШ) во главе с B . C . Абакумовым перешло в состав Наркомата обороны под личный контроль И.В. Сталина. Его деятельность была сосредоточена на выявлении и обезвреживании вражеских агентов, их пособников в наступавшей армии, прифронтовой зоне, на освобождаемой территории.

Изменена правовая основа функционирования карательных  органов. Система органов военной  юстиции перестроилась в начале войны в соответствии с июльским 1941 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР «О военных трибуналах в местностях, объявленных на военном положении, и в районах военных действий». Образованы военные трибуналы — чрезвычайные органы и с чрезвычайными полномочиями — при армиях, корпусах, дивизиях, гарнизонах, а также при бригадах на железных дорогах и в речных, морских бассейнах. Функционировали они под управлением Наркомата юстиции СССР, под надзором военной, военно-железнодорожной, военной водно-транспортной коллегий Верховного суда СССР и специальных прокуратур, которые поддерживали обвинение. К трем постоянным членам трибуналов дополнены в 1943 г. заседатели. Трибуналы рассматривали все наиболее опасные деяния, вплоть до спекуляции и хулиганства. Дела слушались в закрытом процессе, рассматривались в предельно короткие сроки, приговоры не подлежали кассационному обжалованию, исполнялись немедленно после вынесения. Исполнение смертных приговоров могли приостановить командующие армиями и округами, военные советы. В местностях, объявленных на осадном положении, применялся без судебного разбирательства расстрел к «провокаторам, шпионам и прочим агентам врага». В этих местностях преобразована в военные часть территориальных судов и прокуратур [39].

Централизованная  система государственного управления, ее конституционные и чрезвычайные органы опирались на профсоюзные, комсомольские, кооперативные и другие общественные организации.

Органы государственной  власти и управления поддержали общественную инициативу славянского, еврейского, женского, молодежного антифашистских комитетов, которые наладили и укрепили связи с общественными кругами стран антигитлеровской коалиции.

Изменено отношение  государственной власти и управления к Русской Православной Церкви (РПЦ) и другим религиям. Интересы защиты Отечества продиктовали их сближение, приглушение идеологических разногласий, отказ от взаимных обвинений. Властные структуры закрыли антирелигиозные печатные издания, распустили «Союз воинствующих безбожников», ввели новые ордена, связанные с русской историей, в том числе ордена, наиболее чтимые церковью, — канонических святых Александра Невского и Дмитрия Донского. Восстановлено патриаршество [40]. От имени РПЦ митрополит Московский и Коломенский Сергий опубликовал 22 июня 1941 г. воззвание ко всем православным христианам России. Церковь благословила православных на защиту священных границ нашей Родины и подчеркнула, что Господь дарует нам победу. 26 июня 1941 г. воззвание прочитано в Московском кафедральном Богоявленском соборе на торжественном молебне о даровании победы русскому воинству. Митрополит Сергий призвал всех на защиту родной земли, ее исторических святынь, независимости от чужеземного порабощения и объявил позор всякому, кто останется равнодушным к ее призыву. Деятели РПЦ участвовали в работе чрезвычайных комиссий по расследованию фашистских преступлений. При СНК СССР был создан Совет по делам РПЦ. В феврале 1943 г. РПЦ передала 6 млн. рублей и большое количество золотых и серебряных вещей на строительство танковой колонны им. Дмитрия Донского, за что получила благодарственное признание Верховного Главнокомандующего [41]. За несколько военных и первых послевоенных лет церкви возвращено более 1400 храмов, 85 монастырей, открыто по две духовные академии и семинарии. В 1945 г. действовало 22000 православных церквей. Аналогичное сближение наблюдалось и с исламским духовенством, что позволило нарушить планы немцев в Крыму и на Кавказе, сплотив верующих различных конфессий на защиту страны. Взаимодействие органов власти и духовенства проявилось в перспективной тенденции развития активности верующих в военные и послевоенные годы.

Органы управления способствовали проявлению новых тенденций  в национально-государственном устройстве, в том числе тенденции децентрализации государственного управления. Расширены права и функции республиканского управления. Более того, Украина и Белоруссия, а затем и другие республики получили право непосредственного сношения с иностранными государствами и заключения межправительственных соглашений. 1 февраля 1944 г. Верховный Совет СССР принял закон «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим народного комиссариата иностранных дел в союзно-республиканский народный комиссариат». В 1944 г. образованы наркоматы иностранных дел союзных республик. Украина и Белоруссия стали одними из первоначальных членов ООН.

Тогда же, 1 февраля 1944 г., принят закон «О создании войсковых  формирований союзных республик  и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата обороны из общесоюзного в союзно-республиканский народный комиссариат». Созданы республиканские наркоматы обороны. В национальные воинские части призывались, как правило, люди, слабо владевшие русским языком. Казахские, грузинские, армянские и другие дивизии сражались и на территории РСФСР, УССР, БССР.

Эти и другие законы укрепили суверенность республиканского управления в рамках союзного, способствовали развитию самостоятельности республиканских  органов в решении как местных, так и общесоюзных проблем.

В экстремальных  условиях войны были применены репрессивные меры чрезвычайного характера, депортированы  в восточные районы в августе 1941 г. 1024722 немца Поволжья, с октября 1943 г. по июнь 1944 г. — 91919 калмыков, 608749 чеченцев, ингушей, карачаевцев, балкарцев, 228390 крымских татар, болгар, армян, греков, 94955 турок, курдов, хемшилов, упразднена их национальная автономная государственность. Этим акциям придавалось принципиальное значение. Они проведены по инициативе и силами НКВД, возглавлявшегося Л.П. Берия по решению ГКО СССР (И.В. Сталин), оформлены Указами Президиума Верховного совета СССР (М.И. Калинин) [42].

Государственное управление 1941—1945 гг., перестроенное  адекватно условиям и задачам  войны, действовало по-военному, функционировало  в состоянии повышенной мобильности, оперативно, целенаправленно, решало вопросы  быстро сообразно непрерывно менявшейся ситуации. «В целом все изменения системы управления страной в годы войны были продиктованы чрезвычайными обстоятельствами и, как показал опыт, были вполне адекватными тем условиям и задачам, которые приходилось решать руководству» [43]. Победа советского народа 1945 г. не была предопределена заранее и справедливо считается победой государственной власти и управления, всех звеньев и должностных лиц этой системы. В управлении работали миллионы профессиональных, инициативных, смелых организаторов, применялись меры материального, морального поощрения, должностного продвижения, а также мобилизационные, жесткие дисциплинарные меры воздействия.

«Созданная еще в 1930-е годы административно-командная система продемонстрировала свои преимущества в чрезвычайных условиях войны» [44].

Система государственного управления стала одним из источников и механизмов победы, она опиралась на поддержку, патриотизм, самоотверженный энтузиазм советского народа. В годы войны проявилось как никогда единство народа, его государственной власти и управления.

Система государственной  власти и управления обеспечила в  конечном итоге славную победу [45], несмотря на имевшие место просчеты, ошибки [46]. Уроки ее исторического опыта деятельности на основе военно-мобилизационных принципов не теряют своей актуальности, способствуют осмыслению теории государственного управления, учат всестороннему учету всей совокупности объективных и субъективных факторов, конкретно-исторической ситуации при обеспечении эффективности управления с наименьшими издержками, в интересах всего народа.

Тенденции, роль и противоречия послевоенного государственного управления

Победный 1945 год  открыл новую страницу истории государственного управления, которому предстояло учесть качественное изменение внешних, геополитических  и внутренних условий, извлечь уроки  из опыта управления времен войны, закрепить и использовать итоги Победы, обеспечить безопасное послевоенное устройство мира, нормальные условия жизни людей, продолжить цивилизационное восхождение, прерванное, замедление и ослабленное самой разрушительной из войн, не решившей основных проблем постигшего цивилизацию кризиса. Война и Победа укрепили осознание большинством народа, управленческой элитой адекватности советской системы государственного управления потребностям цивилизации XX в., ибо оно позволило Советскому Союзу обрести статус ведущей, великой мировой державы, оказывавшей влияние на цивилизацию своим развитием по антикапиталистическому пути [47].

Военное государственное  управление было перестроено в мирное на основе послевоенной концепции, планово, постепенно, что проявилось в демилитаризации, децентрализации и частичной  демократизации, упразднении чрезвычайных органов и методов неконституционного характера, восстановлении и развитии конституционных принципов, извлечении уроков довоенного и военного опыта, творческого их применения, сохранения и усиления руководящей роли ВКП(б) и в других содержательных направлениях этого процесса.

Демилитаризация управления началась в конце второй мировой войны [48], отразив созидательный и мобильный характер советской системы власти и управления, означала отказ от управления по-военному, переориентировку целей, текущих задач, государственных планов, бюджетов, функций органов управления на мирное строительство.

Государственное управление отказалось от военно-мобилизационных  принципов. Постепенно возобновился нормальный режим труда в учреждениях, во всем аппаратном механизме управления, на предприятиях. В основу управления положены измененные Верховным Советом СССР государственные бюджеты на 3—4-й кварталы 1945 г. и на 1946 г., по которым сокращены ассигнования на военные нужды, увеличены расходы на развитие гражданских отраслей экономики. Демилитаризация управления произведена планово, без суеты, в соответствии с новой концепцией послевоенного устройства общества.

Изменили профиль  многие структуры центрального управления. Наркомат минометного вооружения преобразован в Наркомат машиностроения и приборостроения, Наркомат боеприпасов — в Наркомат сельскохозяйственного машиностроения, Наркомат танковой промышленности — в Наркомат транспортного машиностроения; и т.д. Самое современное оборудование подведомственных предприятий, воплотившее достижения военно-технической науки и инженерные решения, было переключено на производство сложной гражданской техники для нужд народного хозяйства и населения.

По Закону о  демобилизации от 23 июня 1945 г. более 8,5 млн. воинов трудоустроены органами управления, обрели мирное гражданское состояние [49]. Восстановлены организованный набор рабочих по договорам с колхозами и органы по вербовке рабочей силы. С февраля 1947 г. возобновлены договоры между администрацией хозяйственных органов и профсоюзами. Государственное управление СССР не допустило безработицы, которая сохранилась и возросла после войны в странах другой общественно-экономической системы.

Демилитаризованное  государственное управление отказалось от законов, задач, методов военного времени, стало функционировать  на основе законов мирного времени  в соответствии с присущей ему и определенной Конституцией СССР созидательной природой. Обновлен личный состав управленческого аппарата за счет квалифицированных специалистов, в том числе демобилизованных из армии служащих.

Ликвидированы чрезвычайные органы управления: ГКО, СВГК и др. [50] Сужены прерогативы многих органов. В экстремальных ситуациях послевоенного времени имели иногда место рецидивы чрезвычайных методов в управлении. Отказ от чрезвычайщины не стал ее забвением в первые послевоенные годы. Склонность к ней проявляли руководители, привыкшие командовать, управлять директивно. Искоренение элементов чрезвычайщины являлось сложной проблемой управления во второй половине 40-х гг.

Государственное управление перестраивалось в условиях всенародных конституционных выборов  союзного (1946, 1950 гг.), республиканских  верховных советов (1947, 1951 гг.), областных, краевых, окружных, городских, районных, поселковых, сельских Советов депутатов трудящихся (1947—1948, 1952 гг.). В результате их обновлена существенно вся система органов законодательной представительной власти, незначительно увеличен возрастной ценз депутатов, сокращен состав президиумов союзного и республиканских верховных советов, расширена их компетенция, упорядочена работа постоянных комиссий местных Советов и законодательная база на основе принятых союзными республиками Положений о местных Советах, их исполнительных органах [51]. В феврале 1947 г. в обеих палатах высшего законодательного органа созданы постоянно действующие комиссии законодательных предположений в целях упорядочения союзного законотворчества с учетом республиканских, местных интересов и особенностей, разработки конституционных основ законодательства в различных сферах управления, жизни общества. По проектам постоянных комиссий приняты законы о перестройке, совершенствовании управления промышленностью, сельским хозяйством, отраслями гуманитарной сферы и др.