Форма правления. Монархия и республика

     Президентские республики распространены в Латинской Америке. Эта форма правления встречается также в некоторых странах Азии Африки. Правда, подчас в этих странах власть главы государства на деле выходит за конституционные рамки, и, в частности, латиноамериканские президентские республики характеризовались исследователями как суперпрезидентские. В последние 10 - 15 лет, однако, ситуация во многих из этих стран стала меняться и приближаться к конституционному эталону. К парламентарной форме правления можно отнести все вышесказанное о парламентарной монархии, за исключением вопроса о главе государства.

     Вместо слабого монарха мы наблюдаем слабого президента, который в типичном случае избирается либо парламентом, либо более широкой коллегией, включающей наряду с парламентом обычных депутатов парламентов субъектов федерации или представительных региональных органов самоуправления. Обширные полномочия, которыми порой конституция наделяет президента парламентарной республики, осуществляются, как правило, правительство, которое в лице своего главы или министра контрассигнуют акты президента. Главный признак парламентарной республики, как и парламентарной монархии, - политическая ответственность правительства перед парламентом. Как и там, ответственность эта - часто солидарная: недоверие одному члену правительства, особенно его главе, влечет отставку всего правительства.

     Вместо ухода в отставку правительство может потребовать от президента распустить парламент (его нижнюю палату) и назначить новые выборы. При парламентарной республике также возможны два государственных режима - парламентарный и министериальный.

     Чисто парламентарных республик не так уж много. К ним можно отнести Германию, Венгрию, Италию, Индию, Чехию, Словакию, Эстонию некоторые другие. В тех странах где многопартийность обуславливает действие парламентарного государственного режима, следствием е являются частые правительственные кризисы. В Италии, например, правительство удерживается у власти в среднем меньше года, хотя партийный состав правительств обычно почти не меняется, да и персональные перестановки незначительны.

     Достоинством парламентарной республики является единство высших элементов власти, поскольку глава исполнительной власти (премьер министр) и его кабинет назначаются и контролируются парламентом, точнее парламентским большинством. До тех пор, пока правительство располагает поддержкой большинства законодателей, оно выполняет свои функции, не исключая и представления законопроектов. С потерей парламентского большинства правительство уходит в отставку. При всех существующих вариациях в парламентских республиках президент играет не значительную роль; исполнительная власть является по сути продолжением законодательной и тем самым возможный конфликт между двумя ветвями власти сводится к минимуму.

     Недостатки парламентарной республики сводятся, во-первых, к крайней фрагментарности партийной системы, которая обрекает парламентскую коалицию на аналогичную фрагментарность, а правительство на неустойчивость. При неразвитости партийной системы даже экстремистские (малочисленные) партии могут предстать частью парламентской коалиции большинства. Это может оказаться не менее пагубным, чем тупик во взаимоотношениях исполнительной и законодательной власти. Во-вторых, вполне реальной может оказаться угроза тирании, которую в состоянии создать простое парламентское большинство, т.е. эффективность, стабильность парламентских форм правления зависит от характера политических партий, соревнующихся за места в парламенте. Судьба же партий и структура партийной системы в немалой степени определяются способом избрания законодателей, т.е. мажоритарной или пропорциональной системой.

     Как уже говорилось, в современных условиях «чистые» формы президентских парламентарных республик значительно редки. С одной стороны, в президентских республиках предусматриваются некоторые ослабленные формы политической ответственности министров (но не кабинета в целом, поскольку его возглавляет президент, не несущий ответственности перед парламентом), с другой стороны возникают гибридные формы полу президентских, полу парламентских. «Первый путь» характеризовал конституции, которые предусматривали ответственность министров перед парламентом. «Второй путь» создания смешанных, гибридных форм. Смешанная (полу президентская) республика сочетает в себе признаки и президентской, и парламентской республики. Но сочетание это бывает различным. что сближает эти гибридные формы с президентской республикой (под его председательством в некоторых странах созываются так называемые официальные заседания правительства Совет министров), на которых решаются наиболее существенные вопросы), но есть также конституционная должность премьер - министра (в ряде президентских республик такая должность то вводилась, то упразднялась по усмотрению президента). Это - административный премьер, он ведает организационной работой, председательствует на менее важных заседаниях правительства, это делает президент.

     Премьер - министра и членов правительства назначает президент, правительство несет ответственность перед парламентом. Последнее обличает данную форму от президентской республики и сближает с парламентарной. Однако ответственность правительства перед парламентом крайне затруднена. Во Франции резолюция порицания может быть принята большинством всего состава Национального Собрания и может быть внесена для обсуждения только в трех случаях: в двух случаях, когда требование доверия исходит от самого правительства и в одном - от депутатов, но проект должен быть подписан не менее чем 1/10 состава нижней палаты. Если резолюция не будет принята, депутаты, внесшие ее, лишаются права вносить другую резолюцию порицания вплоть до окончания сессии. На практике за все время действия конституции 1958 года такая резолюция была принята лишь один раз (в 1962 г.), но это повлекло не отставку правительства, а роспуск нижней палаты президентом. В Мадагаскаре политическая ответственность правительства по Конституции 1975 года была возможна только в одном случае: при отклонении парламентом плана развития, предложенного правительством. В условиях безраздельного господства партии президента в парламенте до 90-х гг. это было нереально. К тому же в случае недоверия президент вправе решать: увольняет он правительство в отставку или распускает парламент с назначением новых выборов. Сам же президент - реальный глава правительства - в отставку не уходит. Фактическое отсутствие политической ответственности правительства перед парламентом сближает эти гибридные формы с президентской республикой.

     Еще сильнее проявляются черты президенциализма в некоторых постсоциалистических государствах. В России, Белоруссии, Украине парламент может выразить недоверие правительству, но это не влечет правовых последствий: решение об отставке правительства принимает президент. Он в праве не согласиться с парламентом. В России нижняя парламента, неоднократно оценивала работу правительства как неудовлетворительную, и никаких последствий это не влекло. Если же в России парламент попытается настаивать и в течение трех месяцев вторично выразит недоверие правительству (именно такой срок установлен конституцией), то тем самым поставит себя под удар: президент вправе выбрать - уволить правительство в отставку или распустить нижнюю палату парламента. Правда, на Украине по Конституции 1996г. парламенту достаточно принять один раз резолюцию недоверия, премьер - министр в связи с этим обязан подать президенту заявление об отставке кабинета, но все же из смысла этих статей не вполне ясно, обязан ли президент удовлетворить это заявление. В белорусской Конституции 1996 г. отставка правительства возможна в результате выражения ему недоверия (такой проект могут внести только не менее третьей части членов палаты, что является наиболее жестким условием среди конституций мира) и в результате отклонения вопроса о доверии правительству, который ставится по инициативе правительства премьер - министром. Но опять - таки, и в том, и в другом случае вопрос об увольнении правительства решает президент.

     Конституциями установлена двойная ответственность министров: перед президентом и парламентом, но реален только первый вид ответственности. Как показал опыт, сменная форма правления эффективна при условии, что правительство, опирающееся на парламентское большинство, и президент придерживаются одной политической ориентации. В противном случае между президентом, с одной стороны, и премьер - министром и парламентским большинством с другой, может возникнуть конфликт, для разрешения которого не всегда достаточно конституционных средств. Так, в 1986 г., когда президентом был социалист Ф. Миттеран, выборы в Национальное Собрание дали перевес правым партиям, на базе которых и было сформировано правительство. Однако просуществовало оно всего полтора года, после чего президент распустил Национальное Собрание, а новые дали возможность сформировать правительство социалистов.

     В целом ряде стран президент избирается гражданами, что характерно для президентской республики, и имеет ряд полномочий, дающих ему возможность активно вторгаться в политический процесс, однако на практике он ими не пользуется («спящие полномочия»), а существующий государственный режим типичен для парламентарной республики (парламентаризм или министериализм). Примером могут служить Австрия, Ирландия, Исландия, где «человеком №1» признается все же не глава государства, а глава правительства.

     Примечательно, что в большинстве стран, свергших в недавнем прошлом тоталитарные режимы установилась смешанная республиканская форма правления, при которой правительство опирается на парламентское большинство, а всенародно избранный президент, будучи нередко харизматическим лидером нации, то есть обладающий общепризнанной популярностью и народным доверием, не вмешиваясь в текущее управление, направляет политический курс. Глава правительства подчас выступает в роли «мальчика для битья»: если что не получается, то причина не в политическом курсе президента, а в плохом проведении этого курса правительством. В этом, пожалуй, сказываются черты определенной национала ной психологии, сложившейся за многие десятилетия, а порой даже за века единоличной власти. Подобная система традиционно существует и в Финляндии.

     Своеобразная форма правления в Швейцарии. Правительство (Федеральный Совет) назначается парламентом (Федеральным Собранием) и подотчетно ему, однако политическая ответственность правительства перед парламентом конституционно не предусмотрена, и государственный режим, следовательно, скорее все же дуалистический, а не парламентарный.

     Гибридные формы республики обладают определенными позитивными чертами: они обеспечивают стабильность правительства, противостоят его замене по разным конъюнктурным, партийным соображениям, исключают министерскую чехарду, свойственную некоторым парламентарным республикам. С другой стороны, система сдержек и противовесов, усиливается президентская власть, и ее носители иногда обнаруживают тенденции к авторитаризму. Сторонниками смешанных форм правления движет идея укрепления государственности путем устранения правительственных кризисов, частой смены правительств по соображениям политической конъюнктуры, оптимизации способов организации и взаимоотношений высших органов государственной власти, центральных и местных властей. Эти проблемы стоят особенно остро для вновь образовавшихся государств.

     Существует еще одна разновидность республиканской формы правления - советская республика. Хотя данная форма применяется только в «социалистических» странах, где политический режим, как правило, тоталитарный, т.е. максимально удаленный от демократического. Независимо от того, как конкретно именуются представительные органы в социалистических странах - Народные советы и Национальное собрание (парламент) во Вьетнаме, собрания народных представителей в Китае народные собрания в КНДР, ассамблеи (т.е. собрания) народной власти на Кубе, в доктрине этих стран более или менее общепризнанно, что все это - органы советского типа. Первоначальными признаками были такие, как производственно территориальный принцип формирования представительных органов, обеспечивавший «чистоту классового состава», избрание вышестоящих ступеней нижестоящими. В большинстве «социалистических» стран эти признаки либо впоследствии исчезли, как в СССР, либо вообще не проявлялись, как в Румынии. Выборы в эти органы, как правило, считались и сегодня считаются всеобщими, равными, прямыми при тайном голосовании.

     С точки зрения юридической модели признаки советской республики следующие:

     1) верховенство и полновластие советов либо представительных органов под иными наименованиями, все остальные государственные органы (кроме жестко централизированной прокуратуры) формируются советами соответствующего уровня, ответственны перед ними и (или) подотчетны им (включая подчас даже суды);

     2) советы всех ступеней образуют единую систему, внутри которой

     существуют отношения руководства и подчинения;

     3) поскольку депутаты советов выполняют свои функции, не оставляя основной работы, сессии советов - редкие и краткие, а их текущие полномочия осуществляются их исполнительными органами на местах и особыми сравнительно узкими коллегиальными органами в центре, решения которых обычно подлежат последующему утверждению советами.

     Данная форма правления напоминает парламентарную республику, правительство формируется «парламентом» и юридически ответственно перед ним. Но никакого баланса властей здесь нет: роспуск «парламента» в случае правительственного кризиса, если таковой случится, не предусмотрен. Разделение властей даже теоретически не признается; ему противопоставлен принцип единства власти трудового народа, воплощенный в советах. Советы должны соединять в своих руках и законодательные, и исполнительные функции. Независимость суда в большинстве случаев признается, однако чисто декларативно: выборы судей советами, подотчетность и отзываемость судей даже по конституции сводят эту независимость на нет.

     Казалось бы, совершенно очевидно, что советы, которые состоят в своей массе из рядовых тружеников (на практике, однако, доля бюрократии в них постепенно стала преобладающей: депутатский мандат стал необходимым приложением к руководящей должности, даже зачастую хозяйственной), в силу этого не в состоянии выполнять задачи исполнительной власти, требующие, как правило, специальной подготовки. Но на деле это ничего не значит, ибо государственный режим не имеет с этой моделью ничего общего. Реальная власть принадлежит на каждом уровне не верхушке аппарата коммунистической партии и часто единолично первому секретарю соответствующего партийного комитета. Все решения советов и других государственных органов, включая суды (подчас даже сценарии их заседаний), инициируются или предварительно одобряются коммунистическими партийными комитетами или их бюро и первыми секретарями. Такой государственный режим получил название партократического.