Сперанский

Общие правила организации управления

Определив<...>части, составляющие управление, и познав внутренне их сложение, должно назначить каждой из них приличнейшую организацию. Организация управления вообще должна быть: 1) сообразна общему государственному закону и учреждениям; 2) основана на единстве исполнения; 3) подвержена отчету в форме и в существе дел; 4) постановлена на одном плане во всех частях своих; 5) соображена с местными уважениями и 6) соразмерена способам исполнения [1, с.102-103].

Учреждения всегда постановляются властию исполнительною.< ...>Всякое учреждение должно по необходимости быть сообразно государственному закону, а следовательно и способы, коими приводится оно в исполнение, должны быть на нем же основаны. Способы сии суть то, что называем мы организацией управления [1, с.104].

Правила организации государственного управления

Это (установление каждого органа государственного управления)<...>должно означать: 1) состав каждого из них, 2) предметы (функции, задачи) его и 3) порядок действий (методы работы, рабочие процедуры). <...>Каждое из сих установлений<...>должно простираться на всю империю и, разделяясь постепенно, нисходить к самым последним селениям.<...>Сие ведет к разделению империи в порядке законодательном, в судном и в порядке управления. Первое правило сего разделения состоит в том, чтоб стараться, сколь возможно, все степени сил государственных совместить между собою. Сего требует економия их упражнений, надзора и издержек. Второе правило, не менее важное, состоит в том, чтоб, избегая излишней раздробительности, доставить всем подданным, в установлениях сих участвующим, удобность в них действовать. Третие правило. Все устройства, слишком сложные и составленные из великого числа людей, движутся медленно; напротив, те установления, кои не имеют достаточных сил, вместе действующих, обыкновенно падают в слабость и неуважение [1, с.189-190].

Необходимость одновременного введения нормативно-правовой базы
взаимодействующих органов управления

Когда все сии материалы (положения и уставы) будут приуготовлены, соображены (согласованы) и утверждены, тогда все места (органы, должности), на сем новом плане расположенные, открыть в одно время, дабы вступая все вместе в новый вещей порядок, представляли они стройное целое, коего все части покорны одному закону [1, с.135].

Методология разработки структуры управления

<...>По различию местных положений в каждом главном отделении могут быть две или более части довольно обширные, чтоб занять целое министерство, то и следует, что в каждом главном отделении может и должно быть столько министерств, сколько есть значущих частей, требующих особенного надзора. Сие раздробление одного отделения на несколько частей не может быть вредно, естьли части сии связаны общим планом того отделения, к коему принадлежат. Оно даже необходимо при начальном дела устройстве, когда каждая часть требует образования, особенного надзора и внимания. По усовершенствовании их можно, конечно, части сии соединить и привести к одному началу. В общем плане должно всегда иметь в виду одни общие главные и необходимые отделения, ибо в ветвях, им подчиненных (прообраз «дерева целей»), части их не могут иметь каждая соответственного себе порядка без крайнего дел раздробления и замешательства [1. с.135].

ФУНКЦИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ

Необходимость и целесообразность планирования

<...>Не имея постоянного плана, действовали<...>по минутным вдохновениям; как бы то ни было, но ни в каком государстве политические слова не противоречат столько вещам (т.е. фактическому положению дел), как в России [1, с.43].

Планирование - инструмент упорядочения

<...>Правительство, действуя без плана, не только теряет время и случай к приготовлению лучшего, но и заграждает себе пути, ставя в подвиге своем самому себе препятствия [1, с.66].

<...>Они (организационные нововведения) всегда вредны, когда не утверждаются на общем плане [1, с.133].

Каким порядком можно приступить к полному составу всей системы управления? Есть ли план усовершенствования, выше предлагаемый (заранее составленный) будет [1, с.139].

Потребность планирования в моделях

Всякое правительство по необходимости обязано составить себе сей образец, дабы знать, куда ему должно склонять свои движения, чтоб иметь, так сказать, неподвижную точку направления; без сего все его планы могут быть подвержены великим ошибкам [1, с.113].

                               ФУНКЦИЯ КОНТРОЛЯ

Целевое предназначение контроля

Главная мысль<...>есть мысль надзора в порядке и благоустройстве какой-либо определенной части управления. Надзор сей может иметь двоякую цель: 1) предупредить беспорядок мерами предохранения прежде, нежели он случится; 2) остановить и пресечь его последствия мерами понуждения и укрощения, когда уже он случился [6, с.93].

Потребность в контроле за исполнительной властью

<...>Какие бы законы народ ни издавал, естьли власть исполнительная не рассудит приводить их в действие, они будут пустые теории; естьли законодатели не будут иметь средств заставить исполнительную власть приводить волю их в действие, мало-помалу они станут все под ее влиянием, и государство, сохранив всю наружность принятого им образа правления, в самом деле будет водимо единою волею правительства [1, с.32].

Право контроля требует ответственности

Надзор, естьли он не есть тайный, всегда предполагает ответственность; в самом деле, надзор, который бы, не потребовав на месте объяснения, доносил только первые свои примечания высшему начальству, был бы самое тщетное и вредное фискальство. Надзор, который бы мог требовать от главных местных начальников объяснения, должен бы быть от них независим. <...>Он должен необходимо следовать за течением дел, т.е. видеть все их производство; следовательно, должен иметь во всех местах своих агентов. Агентам сим должны быть все дела сообщаемы на предварительное усмотрение; чтоб усмотрение сие могло иметь свою пользу, должно им дать право протеста (иначе злоупотребления будут видимы, но не исправлены), с протестом соединить право приостановить решение дел [1, с.136].

ПРОЦЕСС УПРАВЛЕНИЯ И ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ

Лиц, принимающих решения, необходимо обеспечивать только релевантной информацией

Министр, действуя в Коллегии как Главный Директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, т.е. он должен получить от неямемории о делах текущих, разсматривать ея представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенно не заключающей переписки! Он должен иметь для каждой Коллегии свою Канцелярию и свой Архив, и все сие только для того, чтобы сказать ей свою резолюцию или объявить указ. Сие вводить Министра в безполезныя подробности, развлекает внимание, отвлекает время и средства обозреваемых их в совокупности [6, с.41].

Потребность органов управления во взаимодействии

<...>Как скоро одно министерство движется по данному направлению, то вместе с ним должны идти и другия; иначе они друг друга затруднять будут, как то опыт уже и доказал и доказывать будет [6, с.161-162].

Зависимость эффекта управления от исполнения

Самый лучший образ управления, не имея исполнителей, не только не произведет никакого полезного действия, но по необходимости родит два весьма важные и столь редко законодателями измеряемые неудобства: 1) Недоверчивость и неуважение к правительству. <...>2) Разрушив прежний вещей порядок, хотя несовершенный, но с привычками народными сообразный, естьли порядок вновь установленный не будет обеспечен разумом исполнителей, он по необходимости родит во всех классах народа тем важнейшее неустройство, что все, и самые обыкновенные, упущения ему приписаны будут [1, с.112-113].

Общественное согласие повышает действенность управления

<...>Где нет общего мнения о предметах управления, все суждения о них разнообразны, уединены, недействительны. Там добрый и вредный закон приемлется с равнодушием, исполняется без усердия, проходит без внимания. Наилучшие намерения правительства подвергаются неправым толкованиям. <...>Где существует общее мнение о предметах управления, суждения могут быть в видах своих весьма различны, но все они идут к одной цели, к общему добру. Самые жаркие споры кончаются общим к нему устремлением. Там добрый закон не скользит по поверхности, но укореняется в сердцах, и исполнение его делается общественною потребностью [1, с.82].

Рационализация процесса группового решения (от консенсуса - к большинству)

<...>Для преграждения излишних докладов и для доставления Сенату способов решить дела окончательно, положено переменить прежнее правило единогласных решений и ввести новое, на простом большинстве голосов основанное [5, с.34].

<...>Естьли по неведомым мне причинам необходимо большинство голосов положить должно, по крайней мере нужно ограничить его степени двумя третьми, или другим образом [1, с.72].

Технология коллегиального управления

Председатель никогда не объявляет своего мнения прежде, нежели на все вопросы собраны будут мнения всех членов [5, арх., прил., отд.1, с.3].

При равенстве голосов мнение председателя имеет перевес. <...>Как скоро мнение, большинством голосов принятое, объявлено, все разсуждения пресекаются, и дело считается окончательно решенным. Одно сие мнение составляет существо решения и приводится в исполнение [Цит. по: 8, с.412].

Несогласные с большинством могут записать голоса свои в протокол. Сим освобождаются они от взыскания в случае неправильного решения в Коллегии [5, с.20].

Коллегиальность не исключает единоначалия

<...>В толпе людей управляющих, под каким бы названием ни была она составлена, на всякую данную минуту во всяком важном деле есть и должен быть один голос, один интерес, один человек, который всех других перевешивает. Сей человек, сей голос есть совершенный деспот на ту минуту и в том деле [1, с.143].

МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ

Методы управления как меры воздействия

К действию законов необходимы способы исполнения. Сии способы содержатся в Уставах и Учреждениях (т.е. речь идет о собственно организационных и распорядительных методах). В Уставах постановляются правила, как должно приводить закон в исполнение, меры к предупреждению нарушений и взыскания за пренебрежения сих мер. В Учреждениях устанавливаются власти, охраняющие исполнение закона по правилам, в Уставах положенным [6, с.92].

Связь между правовыми, организационными и распорядительными методами

Повеление указует, как поступить в известном и определенном деле; а закон есть правило, как поступать всегда в делах сего рода [2, с.84].

Отсюда необходимая связь между Законом, Уставом и Учреждением. Закон без Уставов и Учреждений недействителен. Уставы без Учреждений ничтожны, наилучшия Учреждения без добрых Уставов всегда будут бесполезны [4, с.92].

Действенность экономических методов

<...>Личный интерес более подействует<...>нежели внушение правительства [1, с.139].

Избирательность в применение административных мер

<...>Необходимость различать в сих мерах то, что есть для всех частей общее, и что для некоторых из них есть особенное [6, с.93].

Методы регламентирования (формальной организации)

Два рода постановлений необходимо нужны к устройству всякой исполнительной части: 1) устав и 2) учреждение. Устав должен определить с точностью главные правила, на коих министр должен управлять вверенною ему частью. Учреждение должно установить предметы его, пределы его власти, образ его действия и постепенность исполнения [1, с.212].

<...>Прежде, нежели уставы будут составлены, каждое министерство должно иметь свое внутренне учреждение, или распорядок разных его частей и постепенность их управления [1, с.213].

ДИАГНОСТИКА ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ДЕФЕКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

Типичные недостатки в организации государственного управления

Как царство сие (Александра I) застало также частные управления без правил и уставов, то и в нем все подвергается частным разрешениям - отсюда многоделие. Недостаток плана есть второе неудобство. Недостаток доброй организации есть третье неудобство. Наконец, смешение начал законодательных с упражнениями исполнительными, необходимость, в которую поставлены все департаменты - составлять и уставы и наблюдать за их исполнением - есть четвертое неудобство и также важная причина многоделия [1, с.142].

Дублирование в процессе управления

<...>Различия существенного<...>между собою они (т.е. разные органы государственного управления -) не имеют, ибо различие сие может быть только двояко: 1) в предметах и 2) в правиле действия. Но предметы во всех сих местах одинаковы. Сенат занимается теми же ветвями<...> какие вносятся в Совет и к министрам. Правило действия в них также одинаково: все они или соображают дело с законом, или, когда закона нет или по обстоятельствам кажется он неудобен, представляют мнение свое о новом установлении. Все различие состоит только в разности канцелярского обряда (т.е. - в формальных процедурах работы), но нет нужды доказывать сколь различие сие маловажно [1, с.117].

Причина неверного распределения компетенции

В системе разделения дел на министерства, без сомнения, более был уважен порядок предшествовавший, нежели естественная их связь и отношение. Казалось несходственным - и заключение сие было правильно - пуститься с первого шага в большие уновления и, строя новое здание, разрушить все прежнее до основания. Отсюда, вероятно, произошел недостаток истинной соразмерности в разделении дел [1, с.204]

Недостатки организации аппарата управления министерств

1) Медленность, в делах управления нетерпимая, составляет так сказать существо коллежского обряда. <...>2) недостаток разделения работы и постепенного ея усовершенствования. <...>3) множество форм, совершенно излишних, и образ письмоводства весьма затруднительный. <...>4) недостаток ответственности [5, с.55-56].

<...>Дела, не быв разделены на свои степени, все по-прежнему стекаются в одни руки и естественно производят пустое многоделие и беспорядок. Время главного начальника непрестанно пожирается тем, что должен был делать один из низших его подчиненных [1, с.207].

Влияние недостатка властных полномочий на качество управления

От стеснения в самых мелочах рождаются непрестанные вопросы, тысячи сомнений, огромная переписка с высшим начальством, медленность в решениях, упущение времени, предлог к новым жалобам или злоупотреблениям [6, с.97].

Влияние субъективизма на качество управления