Екатерина Вторая

Законодательная деятельность Екатерины Второй .

Наказ и Комиссия 1767- 1768г.

Екатерина выразила желание привести все правительственные  места в должный порядок ,дать им точные "пределы и законы".Исполнение этой мысли явилось в осторожном преобразовании Сената. Н.И. Панин подал императрице обстоятельно мотивированный проект учреждений императорского совета(1762г.),доказывая несовершенства прежнего управления допускавшего широкое влияние фаворитизма на дела, Панин настаивал на учреждении законодательного"верховного места",состоящего из немногих лиц с законодательным характером деятельности, по- словам Панина действие этого совета смогло "оградить самодержавную власть от скрытых иногда похитителей оной" ,т.е. временщиков .Но он предлагал старое средство : в России существовали "верховные места"(Верховный тайный совет и Кабинет),которые ,однако не предохраняли от фаворитов и не охраняли законности .С другой стороны ,"верховное место" ,усвоив законодательную функцию, стесняло бы верховную власть. Таким образом Екатерине указали 
,что крупная административная реформа, на которую она почти согласилась 
,может превратить Россию из самодержавной монархии в монархию ,управляемую олигархическим советом чиновной аристократии. Понятно, что Екатерина не могла утвердить такого проекта .Отклонив предложения Панина, Екатерина сама составляет план упорядочивания законодательного материала ,в её планы входило создание новых законодательных норм ,которые содействовали установлению порядка и законности в государстве .Её мысль о выработке нового законодательства привела Екатерину к знаменитой "Комиссии для сочинения проекта нового Уложения",по поводу ,которой императрица впервые заявила о своих широких реформаторских планах. О старых русских законах , действовавших при ней ,она отзывалась резко ,считала их вредными и систематизировать их не хотела. Она желала прямо установить отвлеченные общие правила, принципы законодательства и думала ,что это ей удастся."Можно легко найти общие правила - писала она Вольтеру в 1767 г. - но не подробности. Это почти все равно ,что создать целый мир".Екатерина отказалась от помощи чиновничества и "легкое ",как она думала, дело установления принципов будущего кодекса Екатерина взяла на себя. Трудности установления подробностей она нашла всего приличнее возложить на земских представителей ,нуждам которых должны были удовлетворить новые законы. Уже с 1765года Екатерина усидчиво принялась за изложение законодательных принципов."Два года я читала и писала ,не говоря о том полгода ни слова"- говорит сама императрица. Статьи ,заготовленные Екатериной ,были её 
Наказом. Главнейшие литературные источники это: L` Esprit des Lois 
Монтескье ,Institutions politigues Бифельда и вышедшее в 1764 г. Сочинения итальянца Беккариа "О преступлениях и наказаниях .Добрая половина статей 
Наказа есть пересказ "Духа законов"(Монтескье).Таким образом, свои принципы нового русского законодательства Екатерина установила на почве философско - публицистических умствований современной европейской литературы .Эти принципы ,были в высшей степени либеральны, с другой стороны чужды русской жизни .В своём Наказе Екатерина утверждает ,что единственной возможной для 
России формой власти является самодержавие как по обширности страны ,так и потому ,что одной власти лучше повиноваться ,чем многим господам и "Россия есть европейская держава."Итак ,по мнению Екатерины, древняя Россия жила с чуждыми нравами ,которые следовало переделать на европейский лад, потому что Россия - страна европейская .После осуждения Наказа , напечатано было менее четверти того, что она составила Возражения избранных её цензоров направлены были на то ,что было либерально, и не соответствовало русским нравам. Цензура заставила Екатерину отказаться от напечатания весьма важных для неё частностей .Уступчивость Екатерины в деле составления Наказа доказывает её зависимость от окружения в первые годы правления и несоответствия её личных воззрений взглядам , которые она высказывала официально. 
Наказ ,сокращенный и выдержавший цензуру сотрудников Екатерины ,после опубликования произвел сильное впечатление и в России и за границей .Во 
Франции он был даже запрещен .Наказ содержит 20 глав(две главы 21,22 о полиции и о государственном хозяйстве Екатерина приписала к Наказу уже в 
1768 году и более 500 параграфов .Наказ ,как того и хотела Екатерина ,есть только изложение принципов ,какими должен руководится государственный человек ,пишущий законы. 
Деятельность комиссии. 
Рассмотрим вопрос разработки подробностей нового законодательства .Для составления нового кодекса манифестом 14декабря 1766г. были созваны в 
Москву представители сословий и присутственных мест .Их собрание получило название "Комиссии для сочинения проекта нового уложения". Основания представительства были различны :одни части населения посылали представителей уезда, другие - от провинции ,третьи- от отдельного племени 
,четвертые от присутственного места, одни избирали посословно (дворяне и крестьяне),другие -по месту жительства(горожане - домовладельцы 
,инородцы.)Частновладельческие крестьяне и совсем были лишены права представительства .Не было и прямых представителей духовенства. Депутат обеспечивался на время пребывания в комиссии казенным жалованьем и должен был в Москву привезти инструкцию от своих избирателей с изображением их нужд и желаний .Эти инструкции получили названия депутатских наказов ,а 
Наказ Екатерины стал называться "большим Наказом".Депутаты навсегда освобождались от казни, телесного наказания и конфискации имения, за обиду депутата виновный нес двойное наказание.30июля 1767 года с торжеством были открыты заседания Комиссии в Грановитой палате в Москве .Всех представителей ,явившихся в Комиссию ,было 565.Одна треть из них были дворяне ,другая треть -горожане ,из сельского класса до 100 и от присутственных мест было 28.Общее собрание Комиссии выделило из себя комиссии ,которые должны были провести вспомогательные и подготовительные работы .Одна из комиссий ,дирекционная ,руководила занятиями как частных комиссий ,так и общего собрания . А так как отношения частных комиссий и общего собрания не были точно определены , то неизбежны были беспорядок и путаница в их деятельности . Так несовершенство внешней организации дела , её сложность и неопределённость создавали первое препятствие для успешного ведения дела. В ходе занятий Комиссии найдём и другие препятствия. Общее собрание прежде всего прочитало Наказ императрицы и узнало из него те отвлечённые принципы деятельности , которые ему ставила Екатерина. Вместе с тем члены собрания привезли с собой более 1000 депутатских наказов , должны были ознакомиться с ними и уяснить те нужды и желания русского общества , какие в них находились. Эти нужды и желания депутаты должны были примирить с теоретическими желаниями наказа и слить их в гармонически стройный законодательный кодекс . Для такой цели необходимо было разобрать депутатские наказы и привести в систему всё их содержание . Этот кропотливый труд мог быть совершён только специальной комиссией , потому что был неудобен для собрания в 500 человек . Наряду с систематизацией депутатских наказов существовала другая подготовительная работа , не доступная общему собранию - систематизация или простое собрание старых законов . Пока обе эти работы не были исполнены , общему собранию нечего было делать, оно должно было ждать их исполнения и затем уже обсуждать приготовленные материалы и согласовать их с теоретическими началами . Но этих работ не думали исполнять предварительно и ожидали их от общего собрания. Екатерина на общее собрание возлагает обязанность "читать законы 
, в поправлении которых более состоит нужды" , и "читать наказы , разобрав по материям и сделав выписку". В этом скрывается отсутствие ясного представления о том , что подготовительные законодательные работы недоступны для обширного собрания , не имеющего в них достаточного навыка . 
Так , рядом с несовершенствами внешней организации и неумелая постановка самих задач , смешение подготовительных работ с прямой обязанностью 
Комиссии служили вторым препятствием к успеху дела . Прочтя наказ Екатерины 
, она приступила к чтению наказов депутатских и прослушала несколько крестьянских наказов . Не окончив этого дела , она перешла к чтению законов о дворянстве , затем о купечестве . Потратив на это около 60 заседаний , 
Комиссия занялась вопросом о правах остзейских дворян и не окончила этого дела , как не кончила прежних . В конце 1767 г. Комиссию перевели в 
Петербург , где она также переходила от предмета к предмету и ничего не достигла . В конце 1768 г. члены общего собрания были распущены ввиду войны с Турцией . Частные комиссии работали немногим лучше . Екатерина чувствовала неуспех дела , старалась ему помочь , посылала наставления 
Комиссии и не добилась ничего . Так рядом с другими препятствиями неумение ближайших руководителей (маршал Бибиков) дела мешало его успеху . Екатерина оценив обстановку распустила общее собрание и оставила некоторые частные комиссии, которые работали до 1774 года. Общее собрание было распущено на время. Подготовительные работы не прекратились ,но их обсуждение в общем собрании было отсрочено. Это был правильный шаг в ходе законодательных работ, но с 1775 года Екатерина стала забывать о своей Комиссии и решила повести свою законодательную деятельность без её участия. Комиссия не была созвана вторично. Блестящие и широкие планы не осуществились ,затея нового законодательства не удалась. 
Вследствие:

1.Отсутсвия подготовительных  работ. 
2.Непрактичности и неопределенности внешней организации дела. 
3.Практического неумения руководителей.

Комиссия не только не совершила всего своего дела ,не только не обработала какой -ни будь части кодекса, но даже в полтора года, в 200 своих заседаниях, не прочла всех депутатских наказов. 
Грандиозный проект нового законодательства был недостижимой утопией ,прежде всего по количеству необходимого для него труда. Кроме того ,нельзя было примирить либеральные принципы французской философии с противоречивыми желаниями русских сословий. Депутаты стояли в этом отношении среди многих исключающих друг друга противоположностей , и можно ручаться ,что они никогда не вышли бы из них, как не могла выйти из них сама Екатерина. 
Несмотря на полную неудачу Комиссии, она все-таки имела важные последствия для последующей деятельности Екатерины. В этом плане большую роль сыграло собрание депутатов 1767-1768 года. Депутаты привезли массу наказов, их выступления были оставлены в архивах Комиссии, таким образом мнения как сословий ,так и отдельных избранных ими лиц о предметах ,интересовавших 
Екатерину ,были высказаны. Сохраняя свои принципы ,она овладела теперь мнениями и желаниями русского общества и могла их изучать обстоятельно. По её собственному признанию ,Комиссия подала "свет и сведения о всей империи и с кем дело имеем и о ком пешись должно". На почве отвлеченной философии и ясно высказанных земских желаний ей предстояла возможность строить законодательные реформы, которые могли быть ответом на земские желания .С неудачей Комиссии не умирало её дело .Если оно не удалось депутатам ,то могло быть по силам императрице. Созывая Комиссию ,Екатерина имела только принципы ;Комиссия показала ,что именно надо исправить ,к чему нужно приложить эти принципы ,о чем прежде всего "пещись должно".Она принялась по частям выполнять свой план ,дала ряд отдельных законоположений ,из которых замечательны губернские учреждения 1775 года и грамота сословиям 1785 года.

Губернские учреждения Екатерины Второй и грамоты 1785 года.

Губернские учреждения императрицы Екатерины составили  эпоху в истории местного управления России. 
Мы уже говорили что, Екатерина отняла полномочия у Сената, какими он пользовался при Елизавете. Сенат получил эти полномочия как бы в наследство от Кабинета Анны ,но Екатерина не восстановила Кабинета и не держала при себе совета из 9 человек ,какой был сформирован при Петре Третьем. В государственном управлении вообще ничего не было выше Сената. Только с 1768 года ,по случаю начавшейся войны с турками, у неё появилась мысль устроить при себе совет на манер Конференции Елизаветы. Этот совет существовал ,но не влиял заметно на управление. Этим и ограничивалась реформаторская деятельность Екатерины относительно центральных учреждений. 
В 1775 году были изданы "Учреждения для управления губерний". Вместо прежних 20 губерний в 1766 по этим "учреждениям о губерниях " в 1795 году была организована 51 губерния. Прежде губернии делились на провинции, а провинции на - уезды, теперь губернии делятся прямо на уезды. Прежде областное деление производилось случайно и выходило так ,что численный штат администрации для разных губерний, отличающихся количеством, проживающих людей ,был приблизительно одинаков. При новом административном разделении 
,было принято за правило, чтобы в каждой губернии было от 300 до 400 тыс. жителей ,а в уезде - от 20 до 30 тыс. При большей дробности новых административных округов нужно было и больше административных центров, поэтому возникло много новых городов ,созданных совершенно искусственно. 
Изменив областные границы, учреждение о губерниях изменило и устройство областного управления. До 1775 года главным органом управления в губерниях, провинциях и уездах были губернаторы и воеводы со своими канцеляриями. Земский элемент ,введенный в областное управление Петром 
Великим ,удержался только в городском самоуправлении и исчез из губернского управления ,почему местная администрация стала бюрократической .Суд 
,отделенный при Петре от администрации вновь слился с ней. Таким образом 
,бюрократизм и смешение ведомств стали отличительными признаками местного управления ; при этом состав администрации был малочислен и слаб. Эта слабость ясно сказалась во время Московского бунта в 1771году, происшедшего под впечатлением чумы. Московский главнокомандующий граф 
Салтыков писал Екатерине "Я один в городе и Сенате, помощников нет, команды военной недостает ... помочь мне некому."Еще сильнее сказалась слабость администрации во время пугачевского бунта (1773-1774г.г.)Этот бунт возник среди казачества на Урале и был последней попыткой его борьбы с режимом государства. Этот бунт, поддержали крестьяне Поволжья, шла война с Турцией, и администрация не могла сдержать крестьянские волнения и обезопасить себя от любых случайностей. При таких условиях Пугачев под именем Петра Третьего овладел огромными пространствами от Оренбурга до Казани, началась упорная война. После нескольких битв Пугачев был пойман и казнен в 1774 году, но волнения утихли не скоро. Под впечатлением этих волнений Екатерина выработала свои учреждения о губерниях .Екатерина стремилась увеличить силы администрации, разграничить ведомства и привлечь к управлению земские элементы.

В каждом губернском городе были установлены :

1.Губернское  правление во главе с губернатором. Имело административный характер ,представляло правительственную власть, являлось ревизором всего управления.

2.Палаты уголовная  и гражданская - высшие органы  суда в губернии.

3.Палата казенная - орган финансового управления.

Все эти учреждения имели коллегиальный характер, но реально вся власть принадлежала губернатору.

 
4.Верхний земской суд- судебное место для дворянских тяжб и для суда над дворянами.

5.Губернский  магистрат- судебное место для лиц городского сословия по искам и тяжбам на них.

6.Верхняя расправа  -судебное место для однодворцев и государственных крестьян.

Эти суды имели  коллегиальный характер, состояли из председателей -коронных судей и заседателей, представителей того сословия ,делами которых занималось учреждение. Эти учреждения считались сословными ,но действовали под руководством коронных чиновников.

7.Совестной суд  - для решения тяжб и для  суда над невменяемыми преступниками  и непреднамеренными преступлениями .

8.Приказ общественного  призрения - для устройства школ, богаделен ,приютов и т.п.

В обоих этих местах председательствовали коронные чиновники, заседали представители  всех сословий и ведались лица всех сословий. Так ,не будучи сословными ,эти учреждения не были бюрократическими.

В каждом уездном  городе находились :

1.Нижний земский  суд - ведавший уездную полицию  и администрацию, состоявший из  исправника(капитана -исправника)и заседателей ;и тот, и другие избирались из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления.

2.Уездный суд  -для дворян ,подчиненный Верхнему земскому суду.

3.Городской магистрат- судебное место для горожан ,подчиненное губернскому магистрату(городская полиция была вверена коронному чиновнику -городничему 
).

4.Нижняя расправа - суд для государственных крестьян ,подчиненный верхней расправе.

Все эти учреждения по своему составу были коллегиальными и сословными местами (из лиц того сословия, дела которого ведали);только председатель нижней расправы был назначаем от правительства

Кроме перечисленных  учреждений следует заметить еще  два : для попечения о вдовах и  детях дворян была установлена Дворянская Опека (при каждом Верхнем земском  суде),а для призрения вдов и сирот горожан сиротский суд ( при каждом городом магистрате.) 
И в том и другом учреждении членами были сословные представители .В 
Дворянской Опеке председательствовал предводитель дворянства (они стали существовать со времени Екатерининской комиссии.),а в сиротском суде 
-городская голова. 
Такова была система местных учреждений Екатерины Второй. При обилии новых учреждений выдерживается модный в 18 веке принцип разделения ведомств и властей: администрация в них отделена от суда ,суд- от финансового управления. Местные общества получили на сословном принципе широкое участие в делах местного управления. Местная администрация приняла вид земского самоуправления, под контролем немногих правительственных лиц и бюрократических органов. Екатерина думала, что она достигла своих целей : усилила состав администрации ,правильно распределила ведомства между органами управления и дала широкое участие земству в новых учреждениях .О самоуправлении говорили в комиссии 1767-1768. Но недостатком местного учреждения 1775года явилось прежняя система в центральном управлении, обязанность руководства и общего наблюдения. Падение прежней системы в управлении центральном произошло при правлении Павла Первого и закончилось учреждением Министерств при Александре Первом. 
Таковы были главные меры Екатерины относительно управления. За исключением двух учреждений (совестного суда и приказа общественного призрения ),все остальные были органами какого-нибудь одного сословия. Самоуправление получило строго сословный характер :оно не было новостью для горожан, зато громадной новостью было для дворянства. 
Сословия. 
Становясь привилегированным и обособленным сословием ,дворянство не имело ещё сословной организации ,а с уничтожением обязательной службы могло потерять и служебную организацию Учреждения 1775 года, давая дворянству самоуправление ,этим самым давали ему внутреннюю организацию. Каждые три года ,для избрания должностных лиц дворяне должны были съезжаться всем уездом ,избирали уездного предводителя, капитана -исправника и заседателей в различные учреждения. Дворянство каждого уезда становилось целым сплоченным обществом и через своих представителей управляло всеми делами уезда; и полиция, и администрация находились в руках дворянского учреждения 
(нижний земский суд).По своему сословному положению дворяне становились с 
1775 года не только землевладельцами уезда, но и его администраторами. 
Так как громадное число чиновников принадлежало к дворянству ,то не только уездное ,но и губернское управление вообще сосредоточивалось в дворянских руках. Дворянство из своих рядов поставляло главных деятелей в центральные

учреждения .Таким образом ,с 1775 года вся Россия от высших до низших ступеней управления (кроме разве городовых магистратов )стала управляться дворянством : вверху они действовали в виде бюрократии : внизу- в качестве представителей дворянских самоуправляющихся обществ. Такое значение имели для дворянства имели реформы 1775года,они дали ему сословную организацию и первенствующее административное значение в стране. В "Учреждениях для управления губерний",организация данная дворянству и её влияние на местное самоуправление рассматриваются как факты ,созданные в интересах государственного управления, а не сословий. В 1785 году Екатерина издала 
Жалованную грамоту дворянству. Здесь уже начала сословного самоуправления рассматриваются как сословные привилегии ,наряду со всеми правами и льготами, какие дворяне имели раньше .Таким образом Жалованная грамота 1785 года явилась подтверждением закона о дворянстве и в ней было добавлено - признание дворянства уже не одного уезда ,но и целой губернии за отдельное общество с характером юридического .Грамотой 1785 года завершен был процесс сложения и повышения дворянского сословия ,какой мы наблюдали в18 веке.

При Петре Первом дворянин определял обязанностью бессрочной службы и правом личного землевладения ,причем это право принадлежало ему не исключительно и не вполне.

При императрице  Анне дворянин облегчил свою государственную  службу и увеличил землевладельческие права.

При Елизавете  он достиг первых сословных привилегий в сфере имущественных прав и  положил начало сословной замкнутости.

При Петре Третьем  снял с себя служебную повинность и получил некоторые исключительные личные права.

При Екатерине  Второй дворянин стал членом губернской дворянской корпорации 
,привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление 
.Грамота 1785 года установила ,что дворянин не может иначе ,как по суду 
,лишиться своего звания ,передает его детям и жене, судится только равным себе, свободен от податей и телесных наказаний. владеет как неотъемлемой собственностью всем, что находится в его имении ; свободен от государственной службы , но не может принимать участия в выборах на дворянские должности , если не имеет "офицерского чина". Таковы главнейшие права всякого дворянина . Помимо этого дворянские общества имели все права юридических лиц . К таким результатам дворянство пришло к концу 18 века ; исключительные личные права , широкое право сословного самоуправления и сильное влияние на местное управление - вот результаты , к каким привела дворянское сословие политика императрицы . К этим результатам следует причислить и прогресс крепостного права . Мы видели , что положение крестьян непрерывно ухудшалось в 18 веке . Екатерина мечтала о крестьянском освобождении , строила его проекты , но она взошла на престол и правила с помощью дворянства и не могла нарушить союз свой с господствующим сословием 
. При Екатерине крепостное право росло и в смысле его силы и широты его распространения . Но вместе с тем росли и думы о его уничтожении и в самой императрице , и в людях , шедших за течением века . Законодательство о крестьянах времени Екатерины по-прежнему направлялось к дальнейшему ограничению крестьянских прав и усилению власти над ними помещика . Но такой взгляд на крестьянство не повёл к полному уничтожению гражданской личности крестьян : они продолжали считаться податным классом общества , имели право искать в судах и быть свидетелями на суде , могли вступать в гражданские обязательства и даже записываться в купцы с согласия помещика . 
Казна даже допускала их к откупам за поручительством помещика . В глазах закона , таким образом , крестьянин одновременно был и частным рабом и гражданином . Такая двойственность законодательства в отношении крестьян указывала на отсутствие твёрдого взгляда на них у правительства . У правительства было уже два известных нам направления в вопросе о крестьянах 
: императрица хотела их освобождения , окружающие её - дальнейшего развития помещичьих прав . Вот почему в положении крестьянского вопроса при 
Екатерине наблюдается ряд противоречий . Рассмотрим некоторые из них . 
Рядом указов Екатерина старалась ограничить распространение крепостного права и прямо запрещала свободным людям и вольноотпущенным вновь вступать в крепостную зависимость . Учреждая новые города из сёл , населённых крепостными , правительство выкупало крестьян и обращало в горожан . Вся масса , около миллиона крестьян, принадлежащих духовенству , была окончательно изъята из частного владения и превращена в особый разряд государственных крестьян под именем экономических (1763) .Но рядом с этим 
Екатерина щедро раздавала приближённым людям имения , и число новых крепостных в этих имениях достигало громадной цифры . Далее , во всё свое царствование Екатерина искренне строила проекты освобождения крестьян ; уже во вторую половину её царствования видели проект закона о том , чтобы объявить свободными всех крестьян рождённых после Жалованной грамоты 1785 года . Но наряду с этим Екатерина воспретила свободный переход малорусских крестьян и тем формально водворила в Малороссии крепостное право , хотя надо сказать , что сама жизнь до неё уже подготовила его . Результатом таких противоречий было не прекращение или ограничение крепостного права , а ещё больший его расцвет . Исследователи истории крепостного права замечают , что век Екатерины был веком наибольшего развития крестьянской зависимости . И как раз в это же самое время общественная мысль обратилась к теоретическому обсуждению крепостного права . В обществе явился так называемый крестьянский вопрос и два взгляда на него : один в пользу освобождения крестьян , другой против освобождения . Екатерина допустила обсуждение этого вопроса не только в правительственных кругах ,где судьба крестьянства давно составляла вопрос ,но и в сфере общественной жизни. В 
Петербургском Вольном Экономическом Обществе ,устроенном в 1765 году для поощрения полезных знаний в области сельского хозяйства ,был поднят вопрос о быте крестьян. Г.Г. Орлов предложил публично обсудить вопрос о крепостной зависимости и о правах крестьян. Было рассмотрено большое количество трактатов из России и заграницы. премия была присуждена ученому Беарде- 
Делабею, который высказался в освободительном духе.