Референдум в СССР: конституционно-правовые основы и практика (общая характеристика российских референдумов 17.03.1991 г., 25.04.1993 г., 12.12.1993 г

Федеральный конституционный  закон "О референдуме РФ" от 1995 г. [2] определяет референдум Российской Федерации как "всенародное голосование  граждан РФ по законопроектам, действующим  законам и другим вопросам государственного значения".

2. Референдум 17 марта 1991 г.: важнейшая веха на пути к становлению демократии в России

Советские конституции предусматривали  возможность проведения референдума. Однако положения конституций о  референдуме (как и многие другие) были чистой декларацией. За все время  существования советской власти ни разу не был принят какой-либо закон, регламентирующий проведение референдума.

С началом в 1989-1990 гг. процесса демократизации вопрос о возможности  проведения референдума, то есть непосредственного  выяснения мнения народа по наиболее важным вопросам развития страны, встал  в практическую плоскость. В 1990 году почти одновременно были приняты  законы о референдуме СССР и РСФСР.

Важнейшей вехой на пути к демократии в России стали два  состоявшихся в один и тот же день 17 марта 1991 г. референдума - союзный, посвященный  вопросу о необходимости сохранения СССР как единого федеративного государства, в котором соблюдаются права и свободы человека, и российский, посвященный вопросу об учреждении поста Президента РСФСР - должности, необходимой демократическому (как казалось тогда) российскому руководству для более эффективного сопротивления консервативной союзной власти.

Принятие решения о  проведении референдума проходило  в весьма драматической обстановке тотального наступления консервативных сил на хрупкие достижения демократии.

24 декабря 1990 г. IV Съезд  народных депутатов СССР по  инициативе и настойчивому требованию  Президента СССР М.С. Горбачева  принял два постановления о  проведении референдума СССР. Первое  постановление предусматривало  проведение референдума о частной  собственности на землю, второе - "о сохранении обновленного  Союза как федерации равноправных  суверенных Советских Социалистических  республик". Второе постановление  содержало также преамбулу, гласящую, что данное постановление принято  "в связи с многочисленными  обращениями трудящихся, высказывающими  беспокойство о судьбах СССР, и, учитывая, что сохранение единого  Союзного государства является  важнейшим вопросом государственной  жизни, затрагивает интересы каждого  человека, всего населения Советского  Союза".

Оба постановления предусматривали  учет результатов голосования по каждой республике в отдельности. В  обоих постановлениях во втором пункте было записано поручение Верховному Совету Советского Союза определить дату референдума и меры по его  обеспечению. За принятие первого постановления  голосовало 1553 депутата, против - 84, воздержалось - 70. За принятие второго постановления  голосовало 1677 депутатов, против - 32, воздержалось - 66.

Ни Президент Советского Союза, по инициативе которого были приняты  данные постановления, ни Съезд народных депутатов СССР не потрудились сформулировать вопросы референдума. Не было в постановлениях и поручения Верховному Совету СССР сформулировать вопросы. Тем не менее, Верховному Совету пришлось определять не только дату проведения референдума, но и формулировку вопроса, причем назначен был лишь референдум по вопросу сохранения Советского Союза.

Формулировка вопроса  референдума вызвала на сессии жаркие дебаты. Комитет по законодательству предложил вопрос сформулировать так: "Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических республик как обновленной федерации  равноправных суверенных республик, в  которой будут в полной мере гарантироваться  права и свободы человека любой  национальности?". Многие депутаты отмечали, что в таком вопросе в действительности содержится несколько вопросов, на которые могут быть даны разные ответы.

Предлагалось вынести  на референдум несколько вопросов, например, один вопрос о сохранении Советского Союза в принципе, другой - о будущем устройстве Союза. Но все предложения по изменению  формулировки был отвергнуты.

Принятое 16 января 1991 г. Постановление  Верховного Совета СССР назначило референдум СССР на 17 марта 1991 г. В десятом пункте Постановления было записано: "В  соответствии со ст.29 Закона СССР "О  всенародном голосовании (референдуме  СССР)" решение, принятое путем референдума  СССР, является окончательным, имеет  обязательную силу на всей территории Советского Союза и может быть отменено или изменено только путем  нового референдума СССР".

Правомерность такого заключения вызывала большие сомнения. Дело в  том, что ст.4 союзного закона о референдуме  предусматривала четыре типа вопросов, выносимых на референдум. Первые два  касаются принятия, изменения или  отмены Закона СССР, третий - принятие решения, предопределяющего основное содержание законов СССР и других актов. Очевидно, что вопрос, вынесенный на референдум 17 марта, нельзя было отнести  к первым двум типам; но и к третьему типу относить его также неправомерно: непонятно, основное содержание каких законов предопределял результат голосования.

Оставался четвертый тип - выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находящимся  в ведении СССР. А по поводу этого  типа ст.29 давала несколько более  расплывчатую формулировку, чем "обязательная сила": итоги такого референдума "должны учитываться при принятии решений соответствующими государственными органами".

Кроме того, справедливо  отмечалось, что вопросы сохранения и обновления Союза не находились в ведении СССР - заключение Союзного договора являлось прерогативой союзных  республик. Таким образом, желание  руководства СССР придать референдуму  СССР обязательную силу имело очень  шаткую юридическую основу. Как показали дальнейшие события, еще более шаткой была надежда на спасительную силу этого референдума [24, с. 20].

Референдум СССР был проведен 17.03.1991 г. лишь в 9 из 15 союзных республик. Во всех республиках, где он проводился, большинство высказалось за "сохранение обновленного союза" (в РСФСР "за" проголосовало 71,3%). Однако отказ шести  республик (Армения, Грузия, Молдова, Латвия, Литва, Эстония) проводить союзный  референдум по сути уже означал распад федерации.

А в декабре 1991 г. Украина  провела новый референдум, на котором  ее население высказалось за независимость. После этого руководителям республик  осталось лишь констатировать, что  СССР больше не существует [23, с.70].

Подводя итоги референдума, газета "Известия" писала: "Принятие законов о референдумах и их периодическое  проведение послужит важным стимулом и шагом на пути дальнейшего развития демократии. Наше общество достигло такого уровня политической активности масс, что неиспользование референдума  как формы прямого выражения  общественного мнения и непосредственного  правотворчества народа в будущем оказало бы сдерживающее влияние на демократические процессы" [25, c.2].

В декабре 1991 г. Советский  Союз прекратил свое существование. Таким образом, референдум 1991 г. был  единственным, первым и последним  референдумом в истории Советского Союза. Хотя единственный советский  референдум оставил достаточно тяжелое  и противоречивое впечатление, политическая жизнь в последующий период характеризуется  активным использованием референдума. Он становится конституционно-правовой формой, институционализирующей волю народов и национальностей в  вопросах государственного строительства.

Будет правомерным сделать  следующие выводы:

- следуя путем демократизации всех сторон общественной жизни и считая волю народа, высказанную на референдумах, основным критерием для общественных трансформаций, необходимо требовать от властей выполнения этой воли. Невыполнение решений референдумов следует классифицировать как деяния, имеющие состав государственного преступления;

- если результаты референдумов вызывают проблемы сочетания с существующими правовыми реалиями, то их (референдумы) следует повторить снова. В этом и заключается демократический подход к решению общегосударственных проблем.

Декларируя строительство  правового государства, необходимо не только говорить об этом, но и следовать  определенным принципам.

Глава 2. Референдумы 1993 г. как этап политической борьбы в России

2.1 Референдум  России 25.04.1993 г.: причины и результаты  голосования

Следующим этапом политической борьбы между реформистским и  антиреформистским силами в России стал референдум 25 апреля 1993 г. Формально  этот референдум был призван разрешить  продолжавшийся два года спор за власть между исполнительной (Президент) и  законодательной (Съезд народных депутатов  и Верховный Совет РФ) ее ветвями.

Начало этому спору  было положено еще в сентябре-октябре 1991 г., когда победившая в августовском путче российская демократия искала пути выхода из обрушившегося на Советский  Союз тяжелейшего политического  и экономического кризиса.

На состоявшейся в конце  октября - начале ноября второй половине внеочередного V Съезда народных депутатов  РСФСР Президент с трудом, но получил  полномочия реализовать программу  либеральной экономической реформы, в основе которой лежало освобождение (либерализация) цен, приватизация значительной части государственной собственности, структурная перестройка экономики, стабилизация финансовой системы.

Для осуществления этой программы  Президент сформировал в ноябре 1991 г. правительство, основными фигурами которого были Е. Гайдар, Г. Бурбулис, С. Шахрай, М. Полторанин, А. Чубайс, А. Козырев  и др. Однако буквально с первых своих шагов это правительство  столкнулось с сильнейшим противодействием со стороны Верховного Совета РФ, возглавлявшегося Р. Хасбулатовым.

Основным источником этого  конфликта была борьба укреплявшегося с каждым днем номенклатурно-коммунистического  крыла Съезда и Верховного Совета РФ за возвращение им всей полноты  распорядительных властных функций  и реставрации в той или  иной мере плановой, распределительно-командной экономики. Последнее ярко выявилось на VI Съезде, состоявшемся в апреле 1992 г.

Но тогда конфликт временно удалось притушить отставками Г. Бурбулиса, С. Шахрая и введением  в правительство В. Черномырдина, Г. Хижи, Ю. Ярова, В. Шумейко, не принадлежавших к лагерю реформистов, а также  назначением на пост Председателя Центробанка  В. Геращенко.

Конфликт вспыхнул с новой  силой в декабре 1992 г., когда VII Съезд  народных депутатов РФ попытался  резко ограничить полномочия Президента в осуществлении курса реформ и назначении силовых министров.10 декабря 1992 г. Президент напрямую обратился  к народу с призывом провести референдум по вопросу о доверии ему или  Съезду народных депутатов РФ. Вмешавшийся  председатель Конституционного Суда В. Зорькин сумел и на этот раз  загасить конфликт путем принятия Конституционного соглашения, вводящего мораторий  на принятие Съездом поправок к Конституции  и откладывавшего проведение референдума  по доверию ветвям власти до апреля 1993 г. Для закрепления принятого  сторонами соглашения Президент  принес в жертву Е. Гайдара, заменив  его, с одобрения съезда, В. Черномырдиным, что еще более замедлило ход  реформ.

Однако и этого оказалось  недостаточно антиреформистским силам. На VIII Съезде народных депутатов РФ, состоявшемся в первой половине марта 1993 г., они аннулировали Конституционное  соглашение и фактически вплотную подошли  к постановке вопроса об импичменте недостаточно верному им Президенту и замене его вице-президентом  А. Руцким.

Через неделю после окончания VIII Съезда,20 марта 1993 г. Президент вновь  напрямую обратился к народу, объявив  о своем намерении провести всенародное  голосование по вопросу о доверии  Президенту и Верховному Совету и  ввести на соответствующий период времени (до подведения итогов референдума) особый порядок управления, обеспечивающий приоритетное выполнение президентских  и правительственных указов и  распоряжений.

24 марта собрался Чрезвычайный IX Съезд народных депутатов России, на котором после ряда изобретательных  политических и процедурных маневров  был вынесен на тайное голосование  вопрос об отстранении Б. Ельцина  от должности Президента РФ  и, одновременно, об отстранении  от должности Председателя Верховного  Совета Р. Хасбулатова.

Голосование не принесло оппозиции  желаемых результатов - для отрешения  Б. Ельцина от должности Президента ей не хватило 72 голосов. После этого  Съезд вынужден был пойти на принятие постановления о проведении референдума  о доверии Президенту и депутатскому корпусу, но в существенно ином (более  выгодном для Съезда) контексте. Съезд  включил в бюллетень референдума 25 апреля фактически три различные  формулировки вопроса о доверии  президенту:

1. Доверяете ли Вы Президенту  Российской Федерации Б.Н. Ельцину?

2. Доверяете ли Вы социально-экономической  политике Президента и Правительства  Российской Федерации, проводимой  с 1992 г.?