Бюджетные правоотношения

Субъекты бюджетных правоотношений - непосредственные участники бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, они принимают участие в распределении доходов и расходов между различными видами бюджетов, являются участниками бюджетного процесса.

В круг субъектов бюджетного права  по действующему законодательству входят:

а) государство и его территориальные  подразделения - Российская Федерация в целом, ее субъекты, муниципальные образования;

б) территории со специальным правовым режимом (закрытые административно-территориальные образования, особые экономические зоны);

в) органы государственной власти и местного самоуправления - представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления;

г) органы денежно-кредитного регулирования, кредитные организации;

д) главные распорядители, распорядители  и получатели бюджетных средств  в лице учреждений и иных организаций;

е) главные администраторы и администраторы доходов федерального бюджета.

Субъект бюджетного правоотношения, как непосредственный участник бюджетной  деятельности государства и муниципальных  образований, должен обладать бюджетной правосубъектностью. Бюджетная правосубъектность - это совокупность бюджетной правоспособности, бюджетной дееспособности и бюджетной деликтоспособности.

Бюджетная правоспособность предполагает возможность, способность иметь предусмотренные бюджетным законодательством права и обязанности.

Правоспособность выступает в двух качествах: активная, т.е. правосубъектность, которой наделены субъекты власти, и пассивная правосубъектность, носителем которой являются субъекты подчинения. В данном аспекте болгарский ученый М. Костов указывает, что разграничение активных и пассивных субъектов финансовых правоотношений нельзя строить по цивилистической модели «кредитор - должник». В отношениях, строящихся по принципу «власть - подчинение» и не допускающих иных видов связи, - а именно к таким М. Костов относит финансовые правоотношения, - активным субъектом всегда выступает орган, который наделен властной компетенцией независимо от того, уполномочен ли он собирать (получать) средства или осуществлять действия по финансированию и субсидированию. Пассивные субъекты - адресаты властной компетенции независимо от того, являются ли они финансовыми должниками или носителями субъективных публичных прав (требований) в сфере финансового права.⁵

У субъектов бюджетных правоотношений правоспособность и дееспособность возникают с момента их образования одновременно и в полном объеме.

Бюджетный кодекс РФ наделяет соответствующими полномочиями субъектов бюджетных правоотношений отдельно в области бюджетного регулирования и бюджетного процесса. При этом указанные субъекты одновременно могут рассматриваться участниками и бюджетного процесса, и бюджетного регулирования. В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия - это установленные Бюджетным кодексом РФ и принятые в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

В статье 152 БК РФ выделены участники бюджетного процесса, чьи полномочия рассматриваются в следующих главах. В круг участников бюджетного процесса законодатель не включил бюджетные полномочия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. При этом следует отметить, что круг субъектов бюджетных правоотношений шире круга участников бюджетного процесса.⁶

Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования  как субъекты бюджетных правоотношений наделены полномочиями в области бюджетного регулирования. К указанным бюджетным полномочиям Российской Федерации, осуществляемым от ее имени государственными органами, относится:

• установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
• установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности;
• определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;
• определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;
• определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;
• определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
• установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
• определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;
• определение основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
• предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
• определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга;
• осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и управление государственными активами Российской Федерации;
• установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения;
• установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к федеральному бюджету и государственным внебюджетным фондам Российской Федерации;
• установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов;
• установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, установление оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти Российской Федерации (органами государственной власти субъектов Российской Федерации) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления);
• временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
• установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;
• установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.⁷

К бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации, осуществляемым органами государственной власти субъектов Федерации, относится:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, контроль над их исполнением и утверждение отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
• составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, контроль над их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;
• установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;
• установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;
• определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;
• установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;
• установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
• предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
• установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
• осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта Российской Федерации и бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта Российской Федерации;
• установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Федерации и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов;
• временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;
• в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.⁸

К ведению органов местного самоуправления относится:

• установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, контроля над его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
• составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, контроль над его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
• установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
• определение порядка предоставления и предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
• осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий и бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и муниципальными активами;
• установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;
• в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

К бюджетным полномочиям  муниципальных районов также  относится:

• в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации установление нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;
• установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;
• определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
• составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

Органы местного самоуправления поселений наделены бюджетными полномочиями на установление порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения. Отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.

Характеризуя обязанности  Российской Федерации, ее субъектов  и муниципальных образований, законодатель использует понятие «расходные обязательства». В соответствии со ст. 6 БК РФ расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения обязанности предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.⁹

Согласно п. 1 ст. 84 БК РФ, расходные обязательства Российской Федерации возникают, в частности, в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации (ст. 85 БК РФ) возникают в результате:

• принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени данного субъекта) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации;
• принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Федерации (от имени данного субъекта) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
• заключения от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) бюджетными учреждениями субъекта Российской Федерации;
• принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации;
• принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти данных субъектов переданных им полномочий Российской Федерации.