Зарубежный опыт
финансового контроля.
Конституционные аспекты
бюджетно-финансового контроля берут
свое начало от более общих категорий
— бюджетного и финансового права,
по отношению к которым Конституция
Российской Федерации является основным
правовым источником. Финансовый контроль
есть контроль не над действием какой-либо
отдельной части административного
аппарата, а над всей финансово-хозяйственной
деятельностью исполнительной власти
в целом.
Для того, чтобы финансовому
контролю было обеспечено свойство независимости,
необходимо поставить орган государственного
финансового контроля в совершенно особое
положение среди высших органов государства.
В Англии, согласно закону 1866 г., главный
контролер назначается королем пожизненно.
Во Франции, по закону 1807 г. председатель
и члены Счетной палаты назначаются Президентом
Республики по представлению министра
финансов. Аналогичные правила действуют
и в других государства Западной Европы
и Америки.
Во всех государствах
принимаются для обеспечения
независимости финансового контроля
те или иные меры, касающиеся
порядка назначения на должности
должностных лиц контроля, их
несменяемости, материального обеспечения
и т.д. Но всего этого было
бы недостаточно для обеспечения
за финансовым контролем необходимого
авторитета, если бы высшие органы
финансового контроля не имели
бы опоры для своей деятельности
в верховных государственных
органах. Финансовый контроль, поставленный
в независимое положение от
администрации, только в том
случае обретает необходимый
авторитет, если деятельность
его будет поставлена в связь
с деятельностью законодательных
учреждений.
К такому выводу пришла в
свое время большая группа ученых
Института финансо-экономических исследований
НКФ СССР еще в 1927 г. Если формально органы
финансового контроля, созданные исполнительной
властью, и стоят обычно вне системы законодательных
органов, то фактически они повсюду приобретают
теснейшую связь с ними. Потому что финансовый
контроль без власти, закрепленной за
контрольными органами в законодательном
порядке, немыслим. В этом заключается
один из важнейших принципов организации
финансового контроля.
Государственный контроль,
связанный в своей работе с
законодательными органами, реализует,
естественно, и представляемый
ими интерес. В частности, Счетная
палата, образованная Федеральным
Собранием Российской Федерации,
действует, разумеется, в интересах
Парламента. В этом случае контроль, организованный
в качестве государственного, приобретает
общественный авторитет и претерпевает
в своем развитии своеобразную диалектику:
оставаясь государственным, он становится
вместе с тем и контролем общественным
(народным) в высшем смысле этого слова.
Связь Счетной палаты,
как органа финансового контроля,
с Советом Федерации и Государственной
Думой Федерального Собрания
проходит по различным путям.
Наиболее обычен из них следующий.
Счетная палата составляет отчет
по исполнению годового бюджета,
который представляет Федеральному
Собранию. Депутаты Государственной
Думы и члены Совета Федерации
приобретают знания об истинном
положении финансового хозяйства
через указанный отчет и сопровождающие
его объяснительные записки. Комитеты
Совета Федерации по бюджету,
налоговой политике, финансовому,
валютному и таможенному регулированию,
банковской деятельности и комитет
Государственной Думы по бюджету,
налогам, банкам и финансам
проводят проверку контрольного
отчета, после чего принимается
соответствующее постановление,
которым этот отчет утверждается.
Таким образом. Счетная
палата становится авторитетным
экспертом для актов того высшего
контроля, который производят законодательные
органы власти. Финансовый контроль
является, следовательно, существенным
и даже основным элементом
общего парламентского контроля.
Дальнейшее определение
финансового контроля находится
в связи с предыдущим. Связанная
вплотную с органами законодательной
власти, Счетная палата РФ не
должна, однако, функционировать в
отрыве от административного
и, особенно, финансового аппарата.
Интересы Министерства финансов
Российской Федерации весьма
близко соприкасаются с интересами
финансового контроля: руководя
делам казны, оно естественно
стремится и контролировать исполнение
этих дел. Составляя бюджет, проверяя составление
смет, финансовое ведомство совершает
вместе с тем и контроль потребностей
других министерств, контроль за законностью
их действий. Степень влияния этого контроля
может быть различной в зависимости от
особенностей организации бюджетно-сметного,
отчетного и кассового дела.
Особенно значительна
в этом отношении роль финансового
ведомства (казначейства), скажем
в той же Англии, где законодательные
учреждения, определяя суммы на
расходы, ограничиваются установлением
круглых сумм на ту или иную
потребность, оставляя детальные
определения на усмотрение казначейства.
Контрольные полномочия казначейства
развиваются в этих условиях
весьма значительно.
Отделение органов
контроля от органов финансового
управления есть в значительной
мере вопрос конституционный.
Но это отделение ни коим образом
не исключает возможностей теснейшего
сотрудничества Счетной палаты с финансовыми
органами. Любопытное в этом отношении
развитие получило в последнее время французское
законодательство. Еще законами 1921г. и
1922 г. учрежден специальный контроль над
возникновением расходов (des lepenses eugagees).
Во главе этого контроля стоит министр
финансов. Особенности организации такого
контроля заключаются в том, что в каждом
ведомстве учреждается особая служба
отчетности и контроля. Должностные лица,
входящие в состав этих служб, назначаются
министром финансов и осуществляют свою
деятельность от его имени.
Последний вопрос, относящийся
к проблеме Счетной палаты
РФ как органе государственного
финансового контроля, есть вопрос
о форме ее деятельности. В
этом отношении мы можем установить
наличие двух систем, выработанных
практикой Западной Европы: а)
система административных форм
деятельности финансового контроля;
б) система судебных (арбитражных)
форм деятельности финансового
контроля.
Родиной административных
форм деятельности является Англия,
откуда она перешла затем в
Россию. Родиной второй системы
(системы Счетных палат) является
Франция, откуда ее восприняли
и другие государства, а с
1995 года ее восприняла и Россия.
Деятельность контроля в той
или другой из этих форм
не должна, однако, вводить в заблуждение
относительно самого существа
финансового контроля. То обстоятельство,
что он в Англии действует
в качестве административного
учреждения, не должно означать
принадлежности генерального контролера
к самой системе администрации.
Действуя в административных
формах, контролер остается все
же органом, принадлежащим к
числу конституционных учреждений.
Его авторитет обусловлен связью
с Парламентом, а не широтой
административных полномочий. Точно
также и счетные палаты, которые,
хотя и функционируют в судебных
формах, все же не принадлежат
к системам судебной власти
соответствующих государств.
Счетная палата, Минфин
России, Комитет РФ по финансовому
мониторингу («финансовая разведка»)*,
органы федерального казначейства,
Министерство РФ по налогам
и сборам, федеральные органы
налоговой полиции защищают, прежде
всего, интересы государства,
субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления.
Если же оценивать
контроль с точки зрения разделения
на стадии: предварительный, текущий
и последующий, то ясно прослеживается
стремление государственных органов к
последующему контролю, как связанному
с меньшим риском ошибок и меньшей ответственностью
за принимаемые решения. Между тем эффективность
предварительного (предупреждения преступлений
и правонарушений) и текущего контроля
намного выше, чем последующего. Кроме
того, предоставление ряда полномочий
налоговым органам подчинено взыскивать
налоги любой ценой и никак не соизмеримо
с тяжестью налоговых правонарушений
предприятий и организаций. Приостановление
операций по счетам в банках за не представление
документов, связанных и исчислением и
уплатой налогов, помимо прочего, усугубляет
финансовое положение налогоплательщика
и нередко делает процесс его несостоятельности
практически необратимым.
Метод действия финансового
контроля есть метод ревизии
или контрольной проверки, если
производимая им ревизия даст
совершенно точную характеристику
соответствующей деятельности.
Проблема контроля за
исполнением федерального бюджета занимает
в современной действительности ключевое
место. Поэтому исследование вопросов
организации финансового контроля на
современном этапе с точки зрения правового
положения Счетной палаты РФ ее компетенции
и организационно-правовых форм ее деятельности,
является, на мой взгляд, весьма своевременным.
Безусловно, что компетенция
усиления государственного контроля
потребует уточнения закона “О
Счетной палате Российской Федерации”,
ее организационного устройства,
повышения качества и профессионализма
управлением Счетной палатой,
более внимательного подхода
к ее деятельности со стороны
Федерального Собрания.
Следует отметить, что
степень правовой регламентации,
формализации порядка, процедуры
деятельности государственных органов
различна. Она более высока применительно
к законодательным (представительным)
органам.
Например, Счетная палата
действует в специфическом порядке,
который должен быть подробно
указан в детально разработанном
Регламенте Счетной палаты. Отсутствие
же Регламента Счетной палаты
затрудняет ее работу как в целом,
так и конкретно каждого сотрудника. При
этом особенно важен вопрос закрепления
распределения обязанностей между аудиторами,
распределения функций и взаимодействие
структурных подразделений аппарата Счетной
палаты РФ, а также установления порядка
ведения дел и проведения мероприятий
всех видов и форм контрольной деятельности,
методики проведения контрольных мероприятий.
Для получения и
действенности работы Счетной
палаты России необходимо создать,
по моему мнению, ее филиалы
во всех субъектах Федерации.
Наличие таких филиалов усилит
финансовый контроль за использованием
денежных средств на местах. Можно пойти
и по другому пути: преобразовать существующие
счетные палаты субъектов РФ в структурные
подразделения Счетной палаты России,
согласовав назначение их руководителей
с республиканскими, краевыми и областными
думами.
Комитет Российской Федерации
по финансовому мониторингу (КФМ России)
является федеральным органом исполнительной
власти, уполномоченным принимать меры
по противодействию легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем,
и координирующим деятельность в этой
сфере иных федеральных органов исполнительной
власти.
Основными задачами
КФМ России являются:
- сбор, обработка и анализ
информации об операциях с
денежными средствами или иным
имуществом, подлежащих контролю
в соответствии с законодательством
Российской Федерации;
- создание единой информационной
системы и ведение федеральной
базы данных в сфере противодействия
легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем;
- направление соответствующей
информации в правоохранительные
органы в соответствии с их
компетенцией при наличии достаточных
оснований, свидетельствующих о
том, что операция, сделка связаны
с легализацией (отмыванием) доходов,
полученных преступным путем;
- осуществление в соответствии
с международными договорами
Российской Федерации взаимодействия
и информационного обмена с
компетентными органами иностранных
государств в сфере противодействия легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным
путем;
- представление Российской
Федерации в международных организациях
по вопросам противодействия
легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем.
К настоящему времени Комитетом
разработаны и согласованы с заинтересованными
федеральными органами исполнительной
власти и другими органами и организациями
проекты первоочередных нормативных правовых
документов, регламентирующих деятельность
КФМ России и определяющие его основные
задачи, полномочия и функции по реализации
Федерального законаот 07.07.2001 № 115-ФЗ "О
противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем",
которые направлены на рассмотрение в
Правительство Российской Федерации.
С 1 февраля 2002 года
Комитет начал принимать информацию
о финансовых операциях, требующих
контроля, от кредитных организаций,
страховых и лизинговых компаний,
профессиональных участников рынка
ценных бумаг, а также ломбардов
и почтовых отделений.
Список литературы
1. Канстытуцыя РэспублiкiБеларусь
1994 з змяненнямі и дапаўненнямі ад 26.11.96г
2. «Фінансавае права» Л.А. Ханкевіч
МНГ Мінск.2000г.
3. «Фінансавае права» Хімічова
Мінск. 1996г.
4. Рэспубліка 11 снежня 2001г.
ст. 3-4 ( Порядок организации и проведения
проверок (ревизий) финансово-хозяйственной
деятельности и применения экономических
санкций. Указ президента РБ от 6.12.2001г.
№ 722 )