Місцеві фінанси

План:

Вступ

1. Контроль та аудит фінансової діяльності місцевого самоврядування.

2. Зарубіжний досвід поповнення місцевих фінансових ресурсів за рахунок запозичень.

3. Аналіз стану і перспектив розвитку інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку Чергігівського регіону.

Використана література

Вступ

   Трансформаційні процеси в українському суспільстві  зумовлюють необхідність вирішення  важливого завдання – створення  в державі дієвої фінансово-бюджетної  системи та ефективних механізмів для  її подальшого удосконалення. Це вимагає  переосмислення ролі держави у здійсненні фінансового контролю взагалі і  місцевих бюджетів зокрема, концепції  зовнішнього та внутрішнього фінансового  контролю, взаємозв’язків структурних  елементів державного контролю як цілісної системи. 
      В умовах переходу до ринку зростає проблема формування бюджетів місцевого самоврядування для проведення науково обґрунтованої соціально-економічної політики, що пов’язано з накопиченням, розподілом і використанням фінансових ресурсів. Дотримання чинного законодавства із зазначених питань суб’єктами місцевого самоврядування залежить від функціонування організаційно-правового механізму державного управління сферою фінансового контролю на регіональному та місцевому рівнях. 
      Метою дослідження першого питання є теоретичне обґрунтування засад становлення та розвитку організаційно-правового механізму державного управління сферою фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування в умовах ринкової економіки, опрацювання практичних рекомендацій щодо підвищення його ефективності.

   У сучасних умовах,  за наявності фінансової кризи,  існує нагальна потреба  у реформуванні або створенні  нової,  більш ефективної системи  фінансування місцевого самоврядування в Україні,  вдосконаленні механізму  наповнення місцевих бюджетів.  Важливого  теоретичного та практичного значення набувають питання вивчення зарубіжного  досвіду фінансування місцевого  самоврядування,  який стосується реалізації принципів Європейської хартії місцевого  самоврядування.  Водночас зауважимо,  що зарубіжний досвід не є догмою,  але окремі його фрагменти безцінні тим,  що наочно підтверджують проведення розумної фінансової політики на місцевому рівні.  Детальне вивчення особливостей фінансування місцевого самоврядування у зарубіжних країнах дозволить виділити характерні риси цього процесу та запобігти поширенню негативних явищ у нашій державі і вказати на позитивний досвід, який може бути використаний при проведенні політики децентралізації державних фінансів в Україні.  Це і зумовлює актуальність статті. 
    Метою вивчення другого питання є охарактеризування досвіду фінансування місцевого самоврядування зарубіжних країн, детальний аналіз якого дозволить запозичити та використати позитивні риси у вітчизняній практиці. 
    

1. Контроль та аудит фінансової діяльності місцевого самоврядування

    Залежно від характеру взаємовідносин і суб'єкта контролю фінансовий контроль можна поділити на внутрішній і зовнішній. При внутрішньому контролі суб'єкт і об'єкт належать до однієї системи, а при зовнішньому суб'єктом контролю виступає орган, що не належить до тієї ж системи, що й об'єкт. Внутрішній фінансовий контроль - це самоконтроль, який здійснюють організації, підприємства, установи як за власною фінансовою діяльністю, так і за фінансовою діяльністю підрозділів, що входять до їх складу. Він є складовою управління організацією і тому провадиться на її розсуд на основі рішень даної організації. Зокрема, внутрішнім контролем можна назвати внутрішній аудит. 
       Відповідно, зовнішній контроль здійснюється стороннім органом, уповноваженим на проведення компетентних дій у сфері перевірки стану додержання фінансової дисципліни окремими учасниками фінансових відносин. У його проведенні беруть участь як органи загальної компетенції, так і спеціальної у сфері фінансових відносин. 
      За часом проведення фінансовий контроль поділяється на попередній, поточний та наступний. Критерій розмежування цих форм полягає у зіставленні часу здійснення контрольних дій із процесами формування й використання фондів фінансових ресурсів. Водночас вони тісно взаємопов'язані, відображаючи тим самим безперервний характер контролю. 
       В умовах переходу до ринкових відносин дедалі важливішу роль відіграє попередній контроль. Він здійснюється на етапі розгляду і прийняття рішень з фінансових питань, у тому числі на стадії розробки й прийняття законів та актів органів місцевої влади та місцевого самоврядування у сфері фінансової діяльності, в першу чергу - бюджетів на поточні роки. Попередній контроль здійснюється на основі глибокого аналізу і розрахунків фінансових результатів, що сприяє забезпеченню об'єктивності оцінки доцільності прийняття або неприйняття певних рішень у сфері фінансової діяльності, додержання фінансової дисципліни тощо. Прикладом попереднього фінансового контролю можна назвати парламентські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період, що проводяться у Верховній Раді України за представленим Кабінетом Міністрів України проектом Основних напрямів бюджетної політики (Бюджетною резолюцією). 
       У межах встановлених повноважень Рахункова палата України проводить експертизу проектів Державного бюджету України, а також проектів законів та інших нормативних актів, міжнародних договорів України, загальнодержавних програм та інших документів, що стосуються питань державного бюджету і фінансів України. Також фахівці Рахункової палати аналізують і досліджують порушення і відхилення бюджетного процесу, готують і вносять до Верховної Ради України пропозицій щодо їх усунення, а також удосконалення бюджетного законодавства в цілому. 
       Поточний фінансовий контроль є органічною частиною процесу оперативного фінансового управління й регулювання фінансово-господарської діяльності підприємств, організацій, установ, галузей економіки. Він здійснюється під час фінансово-господарських операцій і тому охоплює короткі проміжки часу. Спираючись на дані первинних документів оперативного і бухгалтерського обліку та інвентаризацій, поточний контроль дає змогу регулювати фінансові ситуації, що швидко змінюються, запобігати збиткам і втратам. Він має систематичний характер і справляє найбільший вплив на процес формування й використання фінансових ресурсів. 
       Наступний фінансовий контроль характеризується поглибленим вивченням фінансової діяльності за попередній період, дає змогу виявити вади попереднього й поточного контролю. Ретроспективний фінансовий контроль здійснюється після виконання фінансових операцій за певні минулі проміжки часу внаслідок вивчення даних обліку та звітності, планової нормативної документації. Контролю підлягають фактичні справи, дійсна наявність коштів і матеріальних цінностей. Цей вид фінансового контролю допомагає масштабно оцінити позитивні та негативні сторони фінансової діяльності підприємств, установ, певних галузей та економіки у цілому. Він дає змогу всебічно проаналізувати нагромаджений досвід, об'єктивно відображати причини порушень і недоліків, розробляти заходи щодо їх усунення. 
       Застосування усіх зазначених форм фінансового контролю в їх єдності та взаємозв'язку робить фінансовий контроль систематичним та підвищує його ефективність. 
      Фінансовий контроль за формами проведення поділяють на ініціативний та обов'язковий. Ініціативний фінансовий контроль здійснюється на підставі рішень суб'єктів господарювання як власними силами, так і за участю сторонніх органів, у першу чергу аудиторських організацій. Його метою є перевірка додержання господарюючим суб'єктом фінансової дисципліни та оптимізація руху фінансових потоків, економія ресурсів та, як правило, мінімізація оподаткування. Обов'язковий фінансовий контроль здійснюється переважно за участю органів державної або місцевої влади, хоч у деяких випадках може передбачати участь і недержавних фінансових контролерів (особливо у сфері діяльності фінансово-кредитних установ) . Він проводиться на підставі встановлених чинним законодавством вимог та компетенції уповноважених органів (наприклад, органів Державної податкової служби або Контрольно-ревізійної служби України, для яких, зокрема, передбачені терміни проведення перевірок та ревізій залежно від обсягів господарської діяльності підконтрольних суб'єктів). Підставою проведення обов'язкового контролю можуть бути і рішення компетентних державних органів (суду, прокуратури, інших органів держави) з метою з'ясувати додержання законності, встановлення істини в ході судового слідства тощо. 
       Залежно від суб'єктів контролю виокремлюють державний, внутрішньогосподарський, відомчий, аудиторський контроль, контроль фінансово-кредитних установ. Державний фінансовий контроль здійснюють органи державної влади, в першу чергу законодавчої й виконавчої; він спрямований на об'єкти, що підлягають контролю незалежно від їх відомчого підпорядкування. Прикладом державного контролю можна назвати діяльність Рахункової палати України. Порядок здійснення державного контролю буде конкретизований у наступному параграфі. 
       Відомчий фінансовий контроль здійснюють конкретні контрольно-ревізійні управління (відділи, групи) міністерств, відомств, Державних комітетів та інших органів державного управління. Він спрямований на забезпечення законності та фінансової дисципліни як підпорядкованими підприємствами, установами, організаціями, так і всередині самого відомства. Робота контрольно-ревізійних підрозділів перебуває під наглядом Міністерства фінансів України. 
       Не рідше одного разу на рік міністерства та відомства інформують уряд держави про стан контрольно-ревізійної роботи. Основними завданнями відомчого фінансового контролю є контроль за виконанням державних завдань, економним витрачанням матеріальних і фінансових ресурсів, зберіганням державної власності, правильністю постановки бухгалтерського обліку, станом контрольно-ревізійної роботи, боротьба з приписками, безгосподарністю, марнотратством та надмірностями. 
Деякі міністерства і відомства України здійснюють позавідомчий контроль. Так, Державний митний комітет України здійснює контроль за додержанням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України. 
Внутрішньогосподарський фінансовий контроль здійснюють економічні служби підприємств, установ, організацій (бухгалтерії, фінансові відділи, служби фінансового менеджменту та внутрішнього аудиту, відділи планування тощо). Він супроводжує повсякденну фінансово-господарську діяльність. Посадовою особою, яка безпосередньо відповідає за стан додержання фінансової дисципліни і організовує проведення внутрішньогосподарського контролю, виступає головний бухгалтер. Разом з керівником підприємства він у встановлених законодавством випадках несе відповідальність за порушення фінансового законодавства, за правильність і повноту фінансових документів. Головний (старший) бухгалтер має право другого підпису на фінансових документах, що створює правові підстави для перерахування або зарахування коштів на відповідні рахунки або відпуск чи витрачання товарно-матеріальних цінностей. Аудиторський (недержавний) фінансовий контроль здійснюють незалежні аудитори або аудиторські фірми, які уповноважені суб'єктами господарювання на його проведення. Аудит може проводитися як за ініціативою суб'єкта господарювання, так і за рішенням органу державної влади. Можливість проведення аудиторського контролю передбачена прийнятим 22 квітня 1993 р. Законом України "Про аудиторську діяльність". Аудиторська діяльність є виключною, має професійний характер. Зокрема, для здійснення аудиту за діяльністю банківських установ аудитор повинен мати кваліфікаційний сертифікат типу А чи Б, виданий Аудиторською палатою України, а також сертифікат на здійснення аудиторської діяльності у банківських установах, отриманий за результатами проходження кваліфікаційної комісії в НБУ. 
       Аудит - це перевірка публічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів та іншої інформації щодо фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам. За результатами перевірки складається аудиторський висновок, який являє собою офіційний документ, засвідчений підписом та печаткою аудитора (аудиторської фірми), що містить висновок щодо достовірності звітності, повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам бухгалтерського обліку фінансово-господарської діяльності. 
       Аудиторські послуги у вигляді консультацій можуть надаватися усно або письмово з оформленням довідки та інших офіційних документів. Аудиторські послуги у вигляді експертиз оформляються експертним висновком або актом. На відміну від результатів ревізій або перевірок, аудиторський висновок не може бути підставою для застосування санкцій за порушення фінансової дисципліни, а є, по суті, моніторингом фінансової діяльності суб'єкта аудиту. Витрати на проведення аудиту відносять на власні витрати підприємства і в такому аспекті вони поєднують інтереси держави та недержавних господарюючих суб'єктів, оскільки не передбачають витрат бюджетних коштів на контрольну діяльність. 
       Законодавство передбачає випадки, коли проведення аудиту є обов'язковим: 
1) підтвердження достовірності та повноти річного балансу і звітності банків, фондів, бірж, компаній, підприємств, товариств та інших господарюючих суб'єктів незалежно від форми власності та виду діяльності, звітність яких офіційно оприлюднюється, за винятком установ та організацій, що повністю утримуються за рахунок державного бюджету і не займаються підприємницькою діяльністю. 
Обов'язкова аудиторська перевірка річного балансу і звітності господарюючих суб'єктів з річним господарським оборотом менш як двісті п'ятдесят неоподатковуваних мінімумів проводиться один раз на три роки; 
2) перевірки фінансового стану засновників комерційних банків, підприємств з іноземними інвестиціями, акціонерних товариств, холдингових компаній, інвестиційних фондів, довірчих товариств та інших фінансових посередників; 
3) емітентів цінних паперів; 
4) державних підприємств при здаванні в оренду цілісних майнових комплексів, приватизації, корпоратизації та інших змінах форми власності; 
5) порушення питання про визнання неплатоспроможним або банкрутом. 
Проведення аудиту є обов'язковим також в інших випадках, передбачених законами України. 
       Залежно від цільової спрямованості контрольних дій органів можна виділити такі види фінансового контролю, як стратегічний і тактичний. Стратегічний фінансовий контроль спрямовується на розв'язання питання стратегії розвитку підприємства, організації, установи, галузі господарства у майбутньому, а тактичний - вирішує поточні питання їх фінансової діяльності. 
       Залежно від місця здійснення фінансового контролю його можна поділити на контроль на місцях, або виїзний контроль (контрольні органи виконують контрольні дії безпосередню на підконтрольному об'єкті), та дистанційний, або безвиїзний, контроль (суб'єкт контролює віддалений від нього об'єкт за допомогою інформації, яка передається засобами зв'язку). 
За сферою фінансової діяльності фінансовий контроль поділяють на бюджетний, податковий, валютний, кредитний, страховий, інвестиційний тощо. 
       Важливою ознакою класифікації фінансового контролю є його метод. До методів фінансового контролю належать конкретні способи (прийоми), що застосовуються при здійсненні контрольних функцій. Методи дослідження, що їх використовують органи контролю щодо об'єктів контролю, залежать від характеру об'єктів та певних їх елементів. Стан і поведінка об'єкта контролю в цілому визначаються за допомогою загальних методів контролю, а окремих його частин або характеристик - за допомогою часткових способів. Методами фінансового контролю є ревізія, тематична перевірка, обстеження, безперервне відстежування фінансової діяльності. Кожний з цих методів поділяється на часткові способи та прийоми, які дають змогу розв'язувати певні проміжні завдання. 
       Ревізія- це метод документального контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємства, установи, організації, додержанням законодавства з фінансових питань, достовірністю обліку і звітності, спосіб документального виявлення недостач, розтрат, привласнень та крадіжок коштів і матеріальних цінностей, запобігання фінансовим зловживанням. 
       Тематична перевірка здійснюється за певним переліком питань або з однієї теми шляхом ознайомлення на місці з окремими сторонами фінансової діяльності. Такі перевірки можуть проводитися наскрізним методом за ознакою однотипності операцій чи за ознакою взаємного зв'язку між різними суб'єктами контролю. Зустрічна перевірка - метод документального підтвердження на підприємстві, в установі чи організації, що мали договірні взаємовідносини з об'єктом контролю, на прохання контрольного чи правоохоронного органу виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між ними, для з'ясування їх реальності (повноти відображення в обліку об'єкта контролю). 
       Обстеження - це ознайомлення на місці з окремими ділянками фінансової роботи, у процесі якого виявляються її позитивні й негативні сторони. Характерним для обстеження є використання прийомів зіставлення фактичного стану справ з нормативним. 
       Використання всієї сукупності видів, форм і методів контролю має надзвичайно велике значення для ефективного функціонування системи фінансового контролю в цілому. Так, застосування всіх видів фінансового контролю є важливим з погляду запобігання втраті контролю за діяльністю певних секторів економіки та утворення неконтрольованих сегментів у фінансовій сфері, а також з погляду попередження паралелізму та дублювання при здійсненні контролю. 
        
 
 
 
 
 
 

       2. Зарубіжний досвід поповнення місцевих фінансових ресурсів за рахунок запозичень 
   Зарубіжний досвід переконує, що однією з фундаментальних умов ефективного функціонування місцевого самоврядування є як повноцінне ресурсне забезпечення, так і достатність - гарантія самостійності та незалежності. Наявність фінансово-економічної бази дозволяє органам місцевого самоврядування вирішувати найважливіше завдання - задоволення життєво важливих потреб населення відповідної місцевості. 
   Місцевому самоврядуванню незалежно від моделі його організації надаються гарантії правового захисту і фінансової підтримки. Наприклад, Основний закон Федеративної республіки Німеччини досить жорстко формулює ці принципи: громадам повинно бути надане право регулювати в межах закону під свою відповідальність усі справи місцевої громади. Союзи громад також користуються правом самоврядування в межах їх законної компетенції на підставі законів. Основний Закон містить положення, згідно з яким законодавство навіть у стані оборони повинно забезпечувати «життєдіяльність громад і союзів громад, і перш за все у фінансовому відношенні» . 
   Усі демократичні суспільства змушені знайти баланс між вимогами неухильної реалізації національної політики і необхідністю надання широкої самостійності місцевим органам влади. Центральний уряд намагається забезпечити загальний рівень комунальних послуг по всій країні. Водночас, місцеві органи влади спрямовують свою діяльність на підкреслення особливостей своїх територій, що пов’язані з соціально-економічними, культурними, географічними, демографічними та іншими чинниками. А відповідно і вимагають адекватного фінансування. 
    Появі сильних органів влади на місцях у Західній Європі сприяло загальне визнання прав усіх територій на самоврядування - принцип, який отримав офіційне визнання в Європейській Хартії місцевого самоврядування, ще у далекому 1985 році. Хартію підписали і ратифікували практично всі держави-члени Європейського Союзу. Право на «загальну компетенцію», про яке йдеться в ній, дозволяє органам місцевого самоврядування вчиняти будь-які дії в інтересах місцевого населення, якщо вони спеціально не заборонені законом . Отже, більшість органів місцевого самоврядування у Західній Європі є автономними і незалежними суб’єктами права. Тому самостійно вирішують питання фінансового забезпечення і мають для цього відповідні фінансові ресурси та інші можливості. 
    Відомо, що основою фінансової автономії муніципалітетів є місцевий бюджет. Місцеві бюджети широко використовуються для впливу на економіку, для регулювання господарських процесів, розвитку культури і освіти, подолання соціальних конфліктів, працевлаштування населення. Доходи місцевих бюджетів зазвичай складаються з чотирьох частин: податків, неподаткових надходжень, субсидій і дотацій з центрального бюджету та запозичень. 
         Одним з джерел місцевих доходів є запозичення. Традиційно їхня роль була значно обмежена, але у 80-ті роки відбувається інтенсивне зростання різноманітних запозичень, які здійснюються місцевою владою. Найбільш розповсюдженою формою довготривалих запозичень є заставні листи і муніципальні облігаційні позики. Основна форма короткострокових запозичень - бони. Процентна ставка по запозиченнях установлюється місцевою владою з урахуванням рівня проценту на ринку запозичених капіталів у момент випуску, строку запозичення, а також стану фінансів місцевої адміністрації. 
    Як правило, існує механізм, який дозволяє відстежувати, щоб рішення органів місцевого самоврядування приймалися в межах національних законів. Найчастіше такий контроль здійснюється постфактум, коли державний інспектор перевіряє законність рішень після того, як вони прийняті органом місцевого самоврядування. Існують також і нормативно-правові вимоги до перевірки фінансових рахунків і показників діяльності органів місцевого самоврядування, які покликані забезпечити законність їхньої фінансової діяльності. Коли органи місцевого самоврядування виконують певні державні функції, то виникає необхідність перевірки надання цих послуг безпосередньо центральним урядом, як, наприклад, у Швеції, де всі зобов’язальні функції підлягають перевірці. 
    У зв’язку з економічними труднощами, фінансовою кризою, яка наявна і у розвинених фінансово стабільних державах, спостерігається тенденція до розширення меж контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку центрального уряду. У зв’язку з тим, що видатки на місцевому рівні складають значну частку всіх державних видатків, національний уряд змушений посилювати контроль за використанням коштів на місцях, щоб утримувати загальні державні видатки у визначених межах. Така практика заслуговує на поширення, бо від належного контролю за рухом місцевих фінансових ресурсів залежить і фінансовий стан відповідної території. 
    Уряди контролюють випуск місцевих запозичень, місцева влада несамостійна в операціях із запозичень, вона не має права випускати нову позику, не одержавши спеціального дозволу центрального уряду і не узгодивши умови позики з центральним банком країни або міністерством фінансів. Центральний уряд зазвичай установлює як верхню межу запозичень, так і загальну межу місцевої заборгованості. 
    Органам місцевого самоврядування в усіх країнах Західної Європи бракує фінансових ресурсів, необхідних для розв’язання таких гострих проблем, як розвиток і оновлення інфраструктури, послаблення негативних соціальних наслідків економічних перетворень, задоволення потреб населення, а також розв’язання проблем, пов’яза-них зі змінами демографічної ситуації. Водночас зі зростанням потреб у фінансових ресурсах органи місцевого самоврядування усвідомлюють необхідність обмеження державних доходів з метою скорочення бюджетного дефіциту у вигляді частки валового внутрішнього продукту.

     Висновок : Зарубіжний досвід свідчить про те, що, по-перше, місцеві органи повинні мати власну фінансову базу, яка б відповідала функціям і завданням, що перед ними стоять, та право на використання її за власним розсудом, але при здійсненні контролю за цим процесом; по-друге, виділення субсидій нижчестоящим бюджетам є вимушеним заходом, від якого з часом треба відмовитися; по-третє, метод дотацій зменшує зацікавленість муніципалітетів у поповненні доходів бюджету, ставить їх в економічну залежність від центру, отже, він може мати місце лише у виняткових випадках.

      При вдосконаленні механізму фінансування місцевого самоврядування в Україні варто використовувати позитивні досягнення зарубіжних країн, що сприятиме скороченню матеріальних затрат при реформуванні місцевого самоврядування, розвитку нових форм його фінансування.