Межбюджетные отношения на уровне федеральный центр регион

В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить следующие положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма : сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы; законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории; наличие устойчивых представлений о величине необходимых расходов для реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности; использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины расходов; закрепление за каждым уровнем бюджетной системы налоговых и неналоговых доходных источников; установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов; реализация программ поддержки развития отдельных регионов; принятие мер по поддержке депрессивных территорий и т.п.

По мнению В. Лескина и А. Швецова, все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при её адаптации к условиям конкретной страны. «Стандарт» надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для данного периода её истории множеству взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального развития.

Российская модель бюджетного федерализма формально строилась в соответствии с описанным «стандартом». Она опиралась на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, её субъектами и муниципальными образованиями и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в стране налогов.

В её рамках использовался «формульный», внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам РФ .

Главной проблемой российского бюджетного федерализма является его низкая эффективность. Одной из основных причин этого является очень значительная дифференциация регионов по уровню доходов. Так по оценке Министерства финансов, 66% всего налогового потенциала страны сосредоточено в 12 субъектах РФ.

Получается, что эти 12 субъектов получают на своей территории две трети всех налогов страны, а 76 субъектов – одну треть. Углубление горизонтальной дифференциации по доходам способствует увеличению объема средств, необходимых для подтягивания регионов до средне-российского уровня. Так как межрегиональная дифференциация усиливается, то всё больший объем ресурсов будет уходить в бедные регионы. Существующая методика выделения трансфертов приводит к тому, что при сокращении собственных бюджетных доходов субъект Федерации имеет больше прав на получение средств из федерального бюджета.

Существующий механизм выделения трансфертов поощряет регионы к уменьшению их доходной базы.

Принцип выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает усиление иждивенческих настроений в регионах. В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ.

Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет.

Федеральный центр должен разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными пара- метрами при этом должны стать: доля приоритетных расходов (здравоохранение, образование, социальное обеспечение и пр.) в расходах регионального бюджета; доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг и общественного транспорта; наличие административного контроля цен; наличие и интенсивность ограничений доступа на региональные рынки отечественных товаров и услуг; предельные бюджетные заимствования и объем налоговых освобождений и льгот.

Оздоровлению региональных бюджетов должно способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральному классификатору, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов.

Важным условием нормального функционирования межбюджетных отношений является финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов.

Необходимо восстановить практику проведения ревизий исполнения бюджетов субъектов Федерации, получающих средства из федерального бюджета по каналам межбюджетных отношений. Обязательна также оценка потенциала и степени использования доходной базы региона, в том числе находящихся в его собственности и распоряжении природных ресурсов, недвижимости и т.д.

Аналогично должны декларироваться и расходы, потому что вполне возможны ситуации, когда регион, претендующий на финансовую помощь, расточительно использует свои средства, «живет не по средствам». Логическим развитием вышесказанного может стать требование обязательного подтверждения соответствующими органами власти фактической результативности использования ранее выделенных средств. Такие официальные подтверждения могли бы быть дополнительными основаниями для получения очередной порции средств поддержки. При этом важно не полное расходование полученных средств, а именно результативность их использования для улучшения или стабилизации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест и т.д.).

Большое значение для модернизации межбюджетных отношений имеет изменение предмета государственной финансовой поддержки. Им должно стать не расплывчатое «социально-экономическое развитие региона», а конкретные задачи, которые можно решить с осязаемыми результатами в установленные сроки и за счет выделенных средств федерального бюджета, консолидированных с ресурсами региона. Инициатива по решению таких задач, равно как и готовность взять на себя всю ответственность за целевое использование бюджетных средств и за достижение заявленных результатов, должна исходить от потенциальных получателей поддержки – руководства субъектов Федерации и муниципальных образований.

3 Перспектива развития межбюджетных отношений в Российской федерации на 2009 -2011 года

3.1 Межбюджетные отношения в РФ в 2009-2011 годах (семинар совещание в г. Уфа)

В Уфе 28-31 мая 2008 г. прошел Всероссийский семинар-совещание руководителей финансовых органов субъектов Российской Федерации по теме: «Основные подходы к формированию бюджетных отношений в РФ в 2009-2011 годах», организованный Министерством финансов РФ.

В работе семинара-совещания приняли участие более 140 человек. На открытии заместитель министра финансов России А.Г. Силуанов отметил важность обсуждения с представителями регионов предложений для дальнейшего совершенствования бюджетно-финансовой работы.

Было отмечено, что та бюджетная, налоговая система, которая была выстроена в последнее время, существенно улучшается. Так, доходы субъектов РФ растут темпами, значительно опережающими инфляцию (за 4 месяца выросли примерно на 50%).

Актуальным становится обсуждение концепции межбюджетных отношений на очередные три года. Подготовлен первый вариант новой концепции, который предстоит еще обсудить и уточнить. Этот год показал, что сформированная новая система межбюджетных отношений работает неплохо, но уже есть определенные предложения по ее усовершенствованию. По этому поводу есть предложения Министерства финансов, Министерства регионального развития, нуждаются в обсуждении вопросы казначейского исполнения бюджета, вопросы совершенствования качества финансами, чему в последнее время уделяется все больше внимания.

Заместитель директора Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России С.В. Разгулин посвятил свое выступление вопросам совершенствования налоговой политики. В трехлетней перспективе ее приоритетами являются: создание сбалансированной налоговой и бюджетной системы и поддержка инновационного развития экономики, снижение налоговой нагрузки для некоммерческого сектора. Достижение таких целей возможно путем повышения качества налогового администрирования, сокращения затрат налогоплательщиков на выполнение установленных законом обязанностей[6].

В результате работы по совершенствованию налоговой системы в 2007 г. введен единый вычет на образование, здравоохранение и социальной страхование с увеличением предельной суммы вычета до 100000 рублей. Налогоплательщики получили право на освобождение от НДС при выполнении НИОКР, независимо от источников оплаты и т.д.

Рассматриваются предложения по переходу в текущем году к единой ставке НДС. В 2009 г. освободилось от обложения НДС реализацию услуг, имеющих социальный характер; расширить возможности организаций для включения расходов на медицинское обслуживание, на обучение, переподготовку и повышение квалификации работников и т.д. Также предлагается целый ряд изменений, связанных с повышением эффективности налога на добычу полезных ископаемых, взимаемого при добыче углеводородного сырья (нефти и природного газа).

На семинаре-совещинии были обсуждены и одобрены подготовленный Минфином России проект «Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований на период 2009-2011 годов», а также Рекомендации семинара-совещания по дальнейшему развитию межбюджетных отношений в РФ.

Рекомендации семинара-совещания руководителей финансовых органов субъектов РФ «Межбюджетные отношения в РФ в 2009-2011 гг.».

Участники семинара-совещания по вопросам совершенствования межбюджетных отношений считают целесообразным в процессе подготовки проекта федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов и подготовки изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации осуществить следующее:

1. Одобрить в целом Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований на период 2009-2011 годов, предусматривающую в том числе выработку предложений по совершенствованию бюджетного законодательства РФ по следующим направлениям:

- формирование стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе дальнейшая проработка обоснованности и возможности введения налога на недвижимость и определение уровня бюджетной системы, за которым он будет закреплен; формирование за счет доходов бюджетов субъектов РФ фондов финансовых резервов; закрепление действующего в 2006-2008 годах положения о возможности замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований не только от налога на доходы физических лиц, установление нормативов на долгосрочной основе;

- совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований, прежде всего, консолидация субсидий по отраслевому принципу; сокращение объема средств компенсационного характера в составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности; наделение органов государственной власти субъектов РФ правом утверждения на плановый период нераспределенного между муниципальными районами (городскими округами) объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в случае утверждения трехлетнего бюджета;

- формирование нового качества финансового менеджмента региональных и муниципальных финансов: расширение горизонта бюджетного планирования; внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат; оценка качества управления региональными и муниципальными финансами; расширение бюджетных возможностей для субъектов РФ и муниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику, и меры воздействия к субъектам РФ и муниципальным образованиям с низким качеством финансового менеджмента; стимулирование органов местного самоуправления к внедрению передовых процессов в области социально-экономического развития и управления общественными финансами.

2. Считать целесообразным осуществление мер компенсационного характера в составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2009 год в размере, предусмотренном на 2010 год, в 2010 г. – в размере 80% от уровня года, принятого для исчисления компенсации, в 2011 году – в размере 50% от уровня года, принятого для исчисления компенсации. В последующие годы такую компенсацию не осуществлять. Считать целесообразным обсуждение изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ до внесения соответствующего проекта постановления Правительства РФ с руководителями финансовых органов субъектов РФ.

3. Согласиться с предложениями по совершенствованию доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию, заменив действующую систему распределения «20%+80%» (где 20% - зачисление напрямую предприятиями-производителями, 80% - зачисление по нормативу) системой «40%+50%+10%» (где 40% - зачисление напрямую предприятиями-производителями, 50% - исходя из сложившейся базы, 10% - исходя из численности населения старше 18 лет).

4. Рассмотреть возможность уточнения в 2009 г. нормативов зачисления доходов от акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей.

5. Продолжить работу по совершенствованию законодательства РФ в части упорядочения предоставления льгот работникам образования, проживающим в сельской местности.

6. Рекомендовать Министерству финансов РФ и Министерству экономического развития РФ усилить координацию ФНС России и Росимущества в процессе формирования базы для исчисления региональных и местных налогов.

7. Министерству финансов РФ и Министерству экономического развития РФ изучить практику применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-Ф3 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и бюджетного законодательства РФ и подготовить предложения по совершенствованию действующего законодательства на рабочей группе Министерства финансов РФ[7].