Местные финансы в составе финансовой системы Украины

Местные финансы в экономической системе государства
Функционирования местных финансов связано с обеспечением необходимыми финансовыми ресурсами местных Советов и органов местного самоуправления.
Целью финансовой деятельности местных органов власти является удовлетворение общественных интересов и потребностей и содействие социально-экономическому развитию региона. Наличие задач и функций, которые возлагаются на местные органы власти, является объективной причиной необходимости финансов для этих властей. Если причиной функционирования финансов вообще является появление государства и товарно-денежных отношений, то причиной возникновения местных финансов является наличие территориальных коллективов, обособление функций и задач, которые возлагаются на их органы власти.
Формирование местных органов власти и их финансов в разных странах происходило в конце XVIII - начале XIX в. Научное определение местных финансов как совокупности теоретических положений и определенной суммы знаний и умений окончательно сформировалось в конце XIX в. В современных правовых государствах мира местные органы власти входящих в общую систему государственного управления, их компетенция определяется центральной властью. Прослеживается также тенденция роста государственных функций, которые передаются в компетенцию местных органов власти. В 1985 г. был подписан Европейскую Хартию о местном самоуправлении, которая заложила общеевропейские принципы организации местного самоуправления. В ноябре 1996 г. к Европейской Хартии о местном самоуправлении присоединилась и Украина. В этой связи отметим:
задачи, и функции местных органов власти может быть разделено на две основные группы:
- Задачи и функции, которые вообще переданы местным органам власти в пределах местных интересов и они являются их неотъемлемой собственной компетенцией;
- Задачи и функции, порученные местным органам власти центральной властью, или так называемые делегированные полномочия.
В большинстве стран к компетенции местного самоуправления принадлежит начальное и среднее образование, здравоохранение, дороги местного значения, ветеринарная помощь, благоустройство, уход за бедными и сиротами, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищное строительство, тепловое хозяйство, городские электрические сети, экономическая инфраструктура , трудоустройства безработных, переподготовка кадров с целью трудоустройства, ритуальные услуги, сбор и утилизация мусора, экологические проблемы, организация землепользования подобное.
Соответствии с объемами полномочий местного самоуправления строится система местных финансов, то есть определяется их величина в общегосударственных показателях, и прежде всего в валовом внутреннем продукте государства. Сейчас через местные финансы перераспределяются значительные финансовые ресурсы. В европейские страны с самыми высокими показателями муниципальных расходов в ВВП относятся: Швеция - 25,5%, Дания - 19,9%, Норвегия - 18,9%, Венгрия - 19%, Финляндия - 18%, Приведенные данные еще раз подтверждают, что местные финансы являются важным звеном финансовой системы государства.
По своей экономической сущности местные финансы - это система формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для обеспечения местными органами власти возложенных на них функций и задач, как собственных, так и делегированных.
В состав местных финансовых ресурсов включают:
- Финансовые ресурсы местных органов власти (местный бюджет и целевые фонды);
- Финансовые ресурсы предприятий коммунальной формы собственности.
За счет местных бюджетов финансируется 82% расходов на социальную защиту населения и 72% расходов на социально-культурные мероприятия. Основная часть бюджетных ресурсов местных органов самоуправления сконцентрировано на уровне районов, сел, поселков (70%). Целевые фонды используются на определенные мероприятия, предусмотренные планом социально-экономического развития данной территории.
Предприятия коммунального хозяйства имеют более 20 направлений деятельности, среди которых:
- Жилищное хозяйство;
- Транспорт (автобусные парки, трамвайные и троллейбусные депо, метрополитен, фуникулер);
- Коммунальная энергетика (электрические, газовые и тепловые сети);
- Коммунальное обслуживание (гостиницы и т.п.);
- Городские дороги и проч.
Организационно предприятия и учреждения социально-культурной сферы коммунальной формы собственности можно разделить на три группы: те, которые полностью находятся на бюджетном финансировании; предприятия, которые частично финансируются за счет местных бюджетов, и предприятия, которые функционируют на принципе самоокупаемости.
Таким образом, можно определить, что материальной основой местных финансов являются централизованные и децентрализованные финансовые ресурсы, которые формируются в фондовой и не фондовой форме.
Главными финансовыми фондами местных органов власти являются:
местные бюджеты, резервные и целевые фонды, фонды денежных ресурсов коммунальных предприятий. Ресурсы, привлекаемые местными органами власти в виде банковских кредитов, от размещения местных ссуд и некоторые другие, как правило, находятся в не фондовой форме.
Финансы местных органов власти как система включают несколько основных взаимосвязанных структурных элементов. Это расходы, доходы, способы формирования доходов, институты системы, субъекты и объекты системы и отношения между субъектами системы, системой и другими звеньями финансовой системы государства.
Главным элементом местных финансов являются расходы, поскольку они отражают функции и задачи, которые возлагаются на местные власти. Расходы местных органов власти в зависимости от их задач в большинстве стран делятся на несколько функциональных видов. Прежде всего, законодательство выделяет так называемые обязательные расходы. Это - расходы, направленные на выполнение обязательных задач, которые возлагаются на все органы местной власти с целью обеспечения определенных стандартов услуг в масштабах всей страны. К обязательным расходам относятся также расходы местных органов власти, связанные с их долговыми обязательствами по кредитам и займам. В структуре расходов местных органов власти выделяются также расходы для реализации делегированных центральными властями задач.
Кроме функционального разделения, является разделение расходов согласно их экономического назначения. В связи с этим законодательство большинства стран выделяет две большие группы расходов. Это так называемые текущие или административные расходы, и капитальные, или инвестиционные, расходы.
Доходы местных органов власти могут быть классифицированы по их источникам и по экономической природе.
По источникам доходы местных органов власти делятся на:
- Налоговые доходы;
- Неналоговые доходы (платежи, доходы от имущества, принадлежащего местной власти, и от хозяйственной деятельности предприятий коммунальной формы собственности, привлеченные местными органами власти на рынке заемного капитала);
- Доходы за счет кредитов и займов;
- Трансферты от центральной власти и органов власти высшего территориального уровня.
Структура доходов по их источникам в каждой стране имеет свои особенности. В Украине происходит процесс становления системы доходов местных органов власти по их источникам, типичной для большинства европейских стран.
По экономической природе доходы местных органов власти делятся на собственные доходы и закрепленные доходы (переданы местным властям). Собственные доходы - это доходы, мобилизуемых местными властями самостоятельно на основе собственных решений и за счет источников, определенных местными органами власти. К собственным доходам относятся местные налоги и сборы, доходы от имущества, принадлежащего местной власти, и от хозяйственной деятельности коммунальных предприятий, другие доходы, предусмотренные законодательством. Закрепленные доходы - это те, которые полностью или частично (в%) зачисляются в определенные виды бюджетов бессрочное или на долгосрочной основе и для их включения ненужное решение органов власти высшего уровня.
В корзину доходов, закрепляемых за бюджетами местного самоуправления согласно Бюджетному кодексу Украины, относятся:
- Подоходный налог с граждан в определенной законодательством части;
- Государственная пошлина в части, принадлежащей соответствующим бюджетам;
- Плата за лицензии на проведение определенных видов хозяйственной деятельности и сертификаты, выдаваемые исполнительными органами соответствующих советов;
- Плата за государственную регистрацию субъектов предпринимательской деятельности;
- Плата за торговый патент на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности;
- Поступления административных штрафов;
- Единый налог для субъектов предпринимательской деятельности в части, принадлежащей соответствующим бюджетам. Местные заимствования - это операции, связанные с получением средств на условиях возвратности, платности и срочности, в результате которых появляются обязательства перед бюджетом, и операции, связанные с возвратом этих средств в бюджет. Местные заимствования возникают в следующих случаях:
- Заимствования (займы) из бюджетов высшего уровня;
- Заимствования в коммерческих банках;
- Бюджетные гарантии под займы коммерческих структур, в том числе на необходимость бюджетной сферы (строительство школ, больниц и т.д.);
- Выпуск муниципальных займов.
Бюджетным кодексом Украины предусмотрено, что заимствования из Государственного бюджета предоставляются местным бюджетам для покрытия временных кассовых разрывов при исполнении общего фонда бюджета в течение бюджетного года. Очень часто такие заимствования превращаются в косвенную форму дотирования местных бюджетов, поскольку они пролонговуються или вообще списываются.
Исполнительные органы местного самоуправления могут также получать краткосрочные (на срок до трех месяцев) ссуды в финансово-кредитных учреждениях с погашением в пределах текущего бюджетного периода. Еще одной из форм возникновения обязательств является предоставление органами местного самоуправления гарантий под займы коммерческих банков. В случае несвоевременного погашения кредитов бюджетная гарантия вступает в силу.
Местные органы власти могут проводить целевые муниципальные займы под конкретные мероприятия, в которых заинтересована территориальная община (строительство дорог и т.д.). Облигации местного займа регистрируются Министерством финансов Украины и Государственной комиссией по ценным бумагам, но государство не несет ответственности по обязательствам за заимствованиями к местным бюджетам. Расходы по обслуживанию долга осуществляются за счет средств общего фонда местного бюджета.
С расходами, доходами и способами формирования доходов тесно связано работы определенных финансовых институтов.
Под институтами в системе местных финансов следует понимать совокупность организационных структур, обеспечивающих функционирование местных органов власти. В системе местных финансов появились и развиваются такие институты, как самостоятельный местный бюджет, внебюджетные, валютные и целевые фонды, коммунальная собственность, местные налоги и сборы, коммунальный кредит, коммунальные займы, финансовые ресурсы коммунальных предприятий, коммунальные платежи, текущие расходы и расходы развития, текущий бюджет и бюджет развития и др.. В отдельных странах к таким институтам относится и коммунальное страхование, а ключевая роль принадлежит институту общественных услуг. Обязанность предоставления общественных услуг, что является основным содержанием деятельности государственной власти и местного самоуправления, должно быть закреплено нормами права.
Большинство институтов в системе местных финансов Украины находятся на начальном этапе своего развития или в зачаточном состоянии.
Исследование сущности местных финансов связано с деятельностью субъектов финансовых отношений.
Главным субъектом таких отношений в Украине является территориальная община и органы местного самоуправления, правовой статус которых закреплен в Конституции Украины. Это территориальная громада села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, территориальная община поселка или города. Это сельский, поселковый, городской советы и их исполнительные органы, сельский, поселковый или городской голова. Это также областная и районная рада. Еще один субъект отношений - государство в лице его органов: областной, районной городской (городов Киева и Севастополя) местной государственной администрации и центральных органов государственной власти, прежде всего, Верховной Рады Украины, Кабинета Министров Украины. Министерства финансов Украины и других органов. Субъектами этих отношений являются также Автономная Республика Крым: Верховная Рада Автономной Республики Крым, Совет министров Автономной Республики Крым и юридические и физические лица в сфере финансов местных органов власти на территории автономии.
В других странах главными субъектами финансовых отношений в сфере местных финансов являются муниципалитеты, коммуны, регионы, департаменты, провинции, области, округа и другие административно-территориальные образования.
Объектами местных финансов являются финансовые ресурсы, мобилизуемые, распределяются и используются местными властями для выполнения возложенных на них функций и задач.
Важной с точки зрения методологии является структуризация местных финансовых ресурсов, что дает возможность не только показать совокупность финансовых отношений, характеризующих экономическую сущность местных финансов, но и выявить характер взаимосвязей между элементам системы. Это, в свою очередь, дает возможность сделать и количественный, и качественный анализ местных финансовых ресурсов. Учитывая демократические процессы, которые происходят в Украине, все большую роль в удовлетворении социальных интересов и потребностей играют финансовые ресурсы коммунальных предприятий, коммунальных банков и других финансово-кредитных учреждений, финансовые ресурсы предприятий различных форм собственности, которые используются ими на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов.
Удовлетворению социальных интересов и потребностей способствуют также финансовые ресурсы организаций и учреждений:
спортивных обществ, партий, профсоюзов, благотворительных фондов и т.д.. Например, в последнее время в Украине начинают действовать не только всеукраинские, но и региональные благотворительные фонды. Кстати, в США существует более 50 тыс. различных благотворительных фондов. Фонды создаются сроком на 50 лет, и за это время их средства должны быть использованы на соответствующие цели.
Местные бюджеты - финансовая основа местного самоуправления
Определяющим звеном местных финансов являются местные бюджеты. В них сосредоточено более 80% от всех финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении местного самоуправления.
Сущность местных бюджетов необходимо рассматривать в двух аспектах. Во-первых, как организационную форму мобилизации части финансовых ресурсов в распоряжение местных органов самоуправления. Во-вторых, как систему финансовых отношений, которая складывается между местным и государственным бюджетами, а также внутри совокупности местных бюджетов.
Как организационная форма мобилизации доходов и осуществления расходов местными органами самоуправления местные бюджеты- это балансовые расчеты, которые отвечают требованиям составления балансов, т.е. они имеют доходную и расходную части, принципы сбалансирования подобное. Поэтому можно утверждать, что местные бюджеты - это балансовые расчеты доходов и расходов, которые мобилизуются и расходуются на соответствующей территории.
Вместе с тем местные бюджеты следует рассматривать как важную финансовую категорию, основу которой составляет система финансовых отношений, а именно:
- Отношения между органами местного самоуправления и хозяйственными структурами, которые функционируют на данной территории;
- Отношения между местной властью и населением данной территории, состоящие при мобилизации и расходовании средств местных бюджетов;
- Отношения между органами местной власти разных уровней по перераспределению финансовых ресурсов;
- Отношения между местными бюджетами и Государственным бюджетом.
Сегодня ведутся значительные научные и практические дискуссии по вопросам укрепления финансовой независимости местных бюджетов, научного обоснования концепции разграничения доходов и расходов различных звеньев бюджетной системы, взаимоотношений между местными бюджетами и Государственным бюджетом. Все эти вопросы в той или иной степени нашли свое отражение в Бюджетном кодексе. Однако реформирование бюджетной системы зависит от того, какой уровень самостоятельности и независимости будет предоставлено местным Советам. Самостоятельность местных Советов должна иметь в своей основе законодательно закреплен размер доходов, поступающих в местные бюджеты в зависимости от объема создаваемых и используемых финансовых ресурсов на определенной территории.
Доходы местных бюджетов формируются за счет местных налогов и сборов, неналоговых доходов, поступлений из бюджетов высшего уровня. Соотношение между этими источниками зависит от функций, которые возложены на региональные органы управления, от потенциальных возможностей получения ими местных налогов, а также от возможностей вышестоящих органов власти оказывать финансовую поддержку территориям.

Налоги являются основным источником местных бюджетов. В свою очередь все налоги, поступающие в местные бюджеты, разделяют на две группы: местные налоги и поступления из бюджетов высшего уровня.
Местные налоги и сборы - обязательные платежи, которые устанавливаются сельскими, поселковыми, городскими советами согласно законодательству, взимаются в пределах соответствующих административно-территориальных единиц и зачисляются в их бюджеты.
Эффективное использование института местных налогов и сборов является важным способом укрепления всей финансовой системы государства. В развитых странах местные налоги и сборы, как правило, занимают довольно высокий удельный вес в общей сумме денежных поступлений органов регионального и местного самоуправления (в таких европейских странах, как Дания, Испания, Норвегия, Швеция, Финляндия, Швейцария - более 40%) . К сожалению, практика показывает, что роль местных налогов и сборов в формировании доходов местных бюджетов Украины пока незначительна (менее 5%), а отдельные органы местного самоуправления еще недостаточно используют имеющиеся возможности увеличения доходов местных бюджетов за счет их внедрения.
Учитывая это рассмотрим опыт применения местных налогов и сборов в зарубежных странах.
Для большинства развитых стран характерна множественность местных налогов. Среди них такие:
- Группа прямых реальных налогов: на недвижимое и движимое имущество, землю, по арендной плате, с владельцев транспортных средств, подушный, промысловый, на профессию, на жителей, экологический;
- Группа прямых налогов на доходы: подоходный, на прибыль предприятий, с наследств и дарений;
- Косвенные налоги на продажу: на розничную продажу, на продажу спиртных напитков на разлив, на потребление электроэнергии, газа, акцизы на бензин табак, спиртные напитки;
- Сборы и пошлины: сбор на уборку мусора и его вывоз, на строительство служебных зданий, за парковку машин, за пользование спортивными и оздоровительными учреждениями и учреждениями культуры, за охоту и рыбалку, зрелища, услуги кладбищ, с владельцев собак, за выдачу различных лицензий и регистрационных удостоверений, за участие в бегах, за открытие кабаков и гостиниц, сборы для компенсации увеличения стоимости земельного участка вследствие проведения застроек и других работ и тому подобное.
Важнейшими на местном уровне является прежде налоги на недвижимое имущество юридических и физических лиц и на землю. Несколько реже взимаются местные косвенные налоги (в виде акцизов и налогов на продажу) и местные подушные налоги.
Так в Ирландии, Голландии, Великобритании и США от 70 до 100 процентов доходов местных бюджетов составляют налоги на имущество. Остальные доходов местных бюджетов в этих странах поступает в форме косвенных налогов на товары и услуги.
В США налог на имущество составляет около 12% всех общегосударственных налоговых доходов и 75% налоговых поступлений. Плательщиками являются юридические и физические лица. Объекты налогообложения определяются отдельно законодательством штатов. Все имущество делится на следующие категории:
- Недвижимое имущество (земля, здания);
- Реальное (материальное) личное имущество (оборудование, машины, урожай, стадо,);
- Нематериальные активы (акции, долговые обязательства, деньги);
- Объекты коммунальных и других предприятий, объекты железных дорог.
В США также достаточно разветвленная система льгот, при которой от налогообложения освобождается:
- Недвижимое имущество федерального правительства, правительств штатов и местных органов;
- Собственность неприбыльных организаций в сфере образования, религиозных учреждений;
- Собственность объединений фермеров, ветеранов.
В четырех штатах личное имущество освобождено от налога, а в 36 штатах такой налог не распространяется на нематериальные активы.
В Бельгии, Дании, Германии, Италии, Норвегии от 70 до 90 процентов всех доходов местных бюджетов обеспечивается в форме налога на прибыль предпринимательских структур и на доход физических лиц. Как правило, в большинстве этих стран наряду с общегосударственными налогами на прибыль предприятий существуют аналогичные местные налоги или устанавливаются местные надбавки к этому налогу. Подобная ситуация складывается по налогу на доходы физических лиц. Остальные доходов местных бюджетов в этих странах, составляют налоги на имущество и косвенные налоги на товары и услуги.
Отдельно можно выделить Францию, где до 35 процентов доходов местных бюджетов составляют налоги на имущество, к 20-налоги на прибыль предпринимательских структур и доходы физических лиц, более 10 процентов - косвенные налоги на товары и услуги, а почти 35 процентов - другие виды местных налогов .
Во многих странах достаточно распространены налоги на занятие торговлей, на собак, на развлечения, на зрелища, на владение транспортными средствами, на торговлю спиртными напитками, на выдачу лицензий на наследство, на подарки, на лиц, владеющих двумя квартирами, на охоте и рыболовство, на открытие некоторых учреждений, отелей, на уборку улиц и ликвидации продуктовых отходов, на рекламу и т.п..
Система местных налогов и сборов достаточно разветвленная. В Бельгии, например, введено 100 местных налогов и сборов, в Италии - 70, во Франции - более 50. Одновременно в отдельных странах применяются лишь несколько местных налогов, но эти страны являются исключением.
Еще одной особенностью местных налогов и сборов на Западе является их массовость. Они оплачиваются фактически всем взрослым населением, независимо от социального статуса и уровня доходов. Например, в США в бюджете семьи из четырех человек с годовым доходом 50 тыс. дол. платежи за всеми местными налогами составляют в среднем 4,4 тыс. дол. ежегодно - 8,9% ее доходов. В этот показатель в отдельных штатах минимальный и равен 3,5%, а в других достигает 14% доходов семей указанной категории.
Особенностью местных налогов и сборов большинстве развитых стран является также их регрессивность, т.е. доля местных налогов и сборов уменьшается относительно совокупного размера доходов, если доходы растут. В то же время часть стран относительно главных местных налогов применяют прогрессивные ставки налогообложения. Это характерно, например, для Финляндии, Норвегии, Испании, Швеции, Швейцарии при налогообложении личного имущества граждан.
Местные налоги используются на всех уровнях местного самоуправления. В унитарном Франции это коммуны, департаменты и регионы. В местные зачисляются также налоги, применяемые в федеративных государствах субъектами федерации. В Германии это - земли, в США - штаты. То есть каждый уровень власти в большинстве развитых стран имеет свою налоговую систему.
Местные органы власти на Западе имеют разную компетенцию по установлению местных налогов и сборов или о так называемом права налоговой инициативы. В унитарных странах местные органы власти, как правило, такого права не имеют. Все виды местных налогов вводятся законами, которые принимает парламент страны. Местные органы власти имеют полномочия по установлению ставок налогов в рамках законодательно определенных их предельных уровней. К компетенции местных органов власти включены также право принимать решения о введении местных налогов, определенных законодательством.
В некоторых странах применяется другая модель контроля центрального правительства по местным налогам. Местные органы власти самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, а центральная власть ограничивает их максимальные ставки. С 1983 г. такая практика действует в Норвегии и Бельгии. В федеративных государствах основной круг вопросов местного налогообложения находится в компетенции субъектов федерации. Виды местных налогов устанавливаются органами власти штатов в США, кантонов - в Швейцарии, властными структурами провинции Квебек - в Канаде. Ставки местных налогов в этих странах определяют муниципалитеты.
В ряде стран с федеративным устройством, прежде всего в Германии и Австрии, существуют соглашения между местной и центральной властью о том, что местные органы власти получают определенную долю налоговых поступлений. Эти соглашения заключаются на период от трех до пяти лет, в течение которого местные власти обеспечивают стабильность налоговых поступлений в свои бюджеты.
В некоторых странах, прежде всего в Канаде, вопросы финансового обеспечения местных органов власти решаются с помощью грантов. Центральные органы власти предоставляют средства для возмещения полностью или частично расходов на определенные виды услуг. Гранты, как правило, предоставляются на услуги государственного значения (образование, охрана, здоровья и проч.), А также для выравнивания экономического развития отдельных территорий. Для расчета размера гранта на тот или иной вид услуг устанавливаются формулы расчета затрат, которые, включают целый ряд ограничений и факторов. В большинстве стран органы центральной власти предоставляют гранты непосредственно базовым органам местного самоуправления.
На основании выше указанного можно сделать вывод, что при решении проблемы доходов местных бюджетов в разных странах учитывались: необходимость осуществления с помощью бюджетной системы перераспределения финансовых ресурсов между отдельными регионами и территориями; состояние экономического развития; традиции в сфере налогообложения, а также уровень развития демократических основ в государстве, то есть уровень решения социально-экономических вопросов, которые переданы в компетенцию местных органов власти.
Местные налоги и сборы обеспечивают значительные поступления в местные бюджеты, реальную финансовую автономию органов местного самоуправления и местных органов государственной власти.
По мнению специалистов-налоговиков в Украине основу местного налогообложения должны обеспечить имущественные налоги, в частности местные налоги на недвижимое имущество юридических лиц, на драгоценные недвижимое имущество физических лиц, на землю и на наследство. Могут быть введены налог на утилизацию бытовых отходов или на уборку мусора, налог на охоту, рыболовство, использование карьерных материалов, на ветеринарное обслуживание скота и других домашних животных. Все эти налоги эффективно используются во многих странах.
Зарубежный опыт убеждает также, что можно вводить в Украине и налоги на ценные бумаги (на эмиссию акций и облигаций), на биржевые операции, денежные капиталы, прирост капитала, на лиц, имеющих две или более квартир, на зрелища, на право размещения офисов в центральной части города и т.п.
Важный вопрос - введение самообложения. Этот вид налогов не новый. Он существовал в недалеком прошлом. Каждый житель села, поселка платил определенную сумму денег, которые целевым назначением шли на благоустройство населенного пункта, строительство дорог, другие общественные потребности.
Необходимо, чтобы в законе о местных налогах и сборах было четко определен механизм расчетов по каждому виду налогов и сборов, их учет, ответственность за хранение средств, поступающих в счет уплаты налогов.
Следовательно, повышение результативности налоговой деятельности нашего государства нуждается в совершенствовании такого важного ее инструмента, как местных налогах и сборах. Именно они должны составлять основную доходную статью бюджетов органов местного самоуправления и играть важную роль в формировании местных финансов.
Расходы местных бюджетов зависят от бюджетной политики, проводимой государством, от децентрализации управления социальной сферой. Все это является решающим фактором, влияющим на объем финансовых ресурсов, которые проходят по каналам региональных бюджетов, на их удельный вес в общегосударственных бюджетных расходах.
В Украине разграничения видов расходов между местными бюджетами осуществляется на основе принципа субсидиарности с учетом критериев полноты предоставления услуги и приближения ее к непосредственному потребителю. Согласно этим критериям виды расходов делятся на следующие группы:
- Первая группа - расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, обеспечивающих необходимое первоочередное предоставление социальных услуг, гарантированных государством, и которые расположены ближе к потребителям. Осуществляются из бюджетов сел, поселков, городов и их объединений;
- Вторая группа - расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, обеспечивающих предоставление основных социальных услуг, гарантированных государством для всех граждан Украины.
Осуществляются из бюджетов городов республиканского значения Автономной Республики Крым и городов областного значения, а также районных бюджетов;
- Третья группа - расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, обеспечивающих гарантированные государством социальные услуги для отдельных категорий граждан, или финансирование программ, потребность в которых существует во всех регионах Украины. Осуществляются эти расходы из бюджета Автономной Республики Крым и областных бюджетов. Из бюджетов городов Киева и Севастополя осуществляются расходы всех трех групп.
Закономерным для всех развитых зарубежных стран является разделение местных бюджетов на два самостоятельных функциональных вида местных бюджетов. Это местные текущие, или административные, бюджеты и местные бюджеты развития, или инвестиционные бюджеты. Каждый из этих бюджетов имеет собственные расходы и личные доходы. Расходы местного текущего бюджета направляются на текущие нужды, на обеспечение содержания социально-культурной сферы, на административные расходы, на социальную защиту, на исполнение делегированных полномочий, на уплату расходов по долгу местных властей. Доходы местного текущего бюджета формируются за счет местных налогов и сборов, платежей, общих субсидий, предоставляемых государственной властью, и некоторых других доходов.
Расходы бюджета развития, или бюджет инвестиций, направляемых на развитие социальной инфраструктуры, на капитальные вложения, на приобретение оборудования и оборудования, на другие инвестиционные программы, в уплату основной части долга местных органов власти.
Доходы бюджета развития формируются за счет банковских кредитов, муниципальных (коммунальных) займов, инвестиционных субсидий, предоставляемых государственной властью, и за счет других источников. Законодательство запрещает использование доходов бюджетов развития на финансирование расходов текущих бюджетов.
В законодательстве многих зарубежных стран употребляют понятие дополнительный бюджет и присоединенные бюджеты. Во Франции, например, дополнительный бюджет является уточняющим основной бюджет, что дает возможность не вносить изменений в основной бюджет. Присоединенные бюджеты отражают финансовые операции отдельных местных общественных служб (водоснабжение, благоустройства и др.)., Предоставляющие финансовую самостоятельность, оказывающих платные услуги, но не пользуются правом юридического лица. Составление присоединенного бюджета позволяет направить доходы соответствующей службы на ее финансирование.
В Украине также введена норма, согласно которой местный бюджет разделяется на текущий и бюджет развития. Текущие расходы - это расходы на финансирование сети предприятий, учреждений, организаций и органов, действующих на начало бюджетного года, а также финансирование мероприятий по социальной защите населения и тому подобное.
Расходы развития - это расходы на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности. Согласно Бюджетному кодексу Украины к расходам бюджета развития местных бюджетов принадлежат:
-погашение основной суммы долга;
-капитальные вложения;
взносы органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления в уставные фонды субъектов предпринимательской деятельности.
Доходы бюджета развития формируются за счет поступления средств от отчуждения имущества, находящегося в коммунальной собственности, в том числе от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения; поступления дивидендов, начисленных на акции (доли, паи) хозяйственных обществ, находящиеся в собственности соответствующей территориальной общины.
Сбалансирование местных бюджетов
Состоянии формирования и использования местных бюджетов существенно зависит от решения проблем сбалансированности бюджетов, которые являются следствием нерешенных вопросов в области фискального федерализма. В этом направлении Бюджетным кодексом Украины предусмотрено усовершенствование системы сбалансированности местных бюджетов, включает две составляющие.
-Первая касается сбалансирования доходов, предусматривающий распределение избыточных доходов бюджетов территорий с выше средней податкозабеспеченистю между территориями с ниже средней податкозабезпеченистю. Причем трансфертные платежи предоставляются территориям с четко определенными направлениями их расходования, что будет обеспечивать целевое использование средств.
-Вторая составляющая сбалансирования бюджетов касается расходной части. Очень важным при сбалансировании расходов местных бюджетов является учет структурных расходов территорий. Например, если на определенной территории проживает большое количество престарелых людей или инвалидов, которым необходимо. Оказывать дополнительную помощь, то в таких случаях при определении сумм официальных трансфертов учитываются выплаты населению такой категории. Кроме того, в крупных городах социальные расходы также большие. Однако на территориях сельской местности возникает проблема больших расходов, связанных с транспортировкой. Важное значение при расчетах структурных расходов должны также и расходы, связанные с климатическими условиями территории, историей ее развития, ее статусом и т.д.. Все это учитывается при сбалансировании расходов бюджетов.
Самой главной характеристикой должна стать абсолютная прозрачность системы сбалансирования, т.е. каждый человек при желании будет в состоянии проверить направления расходования средств, изымались из доходов бюджета в целях перераспределения.
Решения проблем сбалансирования бюджетов возможно только при четком согласовании правительственных функций с различными уровнями исполнительной власти и определении экономико-математических основ процессов перераспределения относительно выравнивания финансовых возможностей территорий.
Одной из главных целей государственной региональной финансовой политики по сближению уровней социально-экономического развития территорий является преодоление вертикальных и горизонтальных дисбалансов и финансовое выравнивание.
Под вертикальными фискальными дисбалансами понимают несоответствие между объемами финансовых ресурсов того или иного уровня власти, регионального или местного, и объемами задач и обязанностей, которые на него возлагаются в процессе распределения компетенций между центральной, региональной и местной властями. Вертикальный фискальный дисбаланс означает недостаточность финансовых ресурсов у определенного уровня власти для обеспечения общественных и государственных услуг в рамках его задач.
Зарубежная практика свидетельствует: вертикальные фискальные дисбалансы можно устранить несколькими способами. Центральная власть или власть высшего территориального уровня может взять часть обязанностей по предоставлению государственных и общественных услуг и этим уменьшить круг обязанностей того уровня власти, где возник вертикальный фискальный дисбаланс.
Другой путь - это введение властями того территориального уровня, где возник вертикальный фискальный дисбаланс дополнительных налогов. Еще один путь - передачи центральной властью части своих налогов территориальном уровню власти, масс такой дисбаланс.
Вертикальных фискальных дисбалансов можно избавиться и за счет предоставления центральной властью грантов, субсидий и других трансфертов.
Конкретный выбор пути устранения вертикальных фискальных дисбалансов определяется политикой финансового выравнивания, которая осуществляется в той или иной стране.
В отличие от вертикальных фискальных дисбалансов горизонтальные фискальные дисбалансы связаны с различными финансовыми возможностями органов власти одного территориального уровня. Горизонтальный фискальный дисбаланс - это несоответствие между объемами финансовых ресурсов одной или нескольких территориальных единиц одного уровня и объемами задач, которые на них возлагаются и обеспечиваются другими территориальными единицами этого уровня. Горизонтальный фискальный дисбаланс возникает тогда, когда одна или несколько территорий того же уровня не имеют достаточных финансовых ресурсов для предоставления государственных и общественных услуг в объемах, предоставляемых другими территориями в соответствии с определенными стандартами. Горизонтальные фискальные дисбалансы возникают потому, что есть так называемые бедные и богатые территории.
Эти дисбалансы могут возникать и потому, что некоторые территории имеют большие потребности, чем другие. Например, в структуре населения отдельных территорий может быть больше доля детей школьного возраста, а это обуславливает дополнительную потребность в школах, или больше доля пенсионеров, что вызывает дополнительные расходы на социальные нужды. Еще одной причиной горизонтальных дисбалансов может быть выше стоимость государственных и общественных услуг в рамках одних территорий по сравнению с другими.
Финансовое выравнивание - это процесс устранения вертикальных и горизонтальных дисбалансов. В процессе финансового выравнивания осуществляются мероприятия по перераспределению финансовых ресурсов как между звеньями системы бюджетов по вертикали, так и между "бедными" и "богатыми" территориями - по горизонтали. Цель финансового выравнивания - перераспределение финансовых ресурсов в пользу тех властных уровней, имеющих вертикальные и горизонтальные фискальные дисбалансы в целях их устранения.
Проблемы финансового выравнивания во всех зарубежных странах вызывают острые политические дискуссии. И это понятно, ведь речь идет о том, что одни территории должны быть финансовыми донорами других. Практика зарубежных стран свидетельствует территории с мощной налоговой базой отстаивают свои права, и преимущества в формировании доходной части своих бюджетов. И наоборот, "бедные" территории апеллируют к центральной власти с требованиями увеличения объемов финансовой помощи. Вот почему почти во всех развитых зарубежных странах установлено четкие законодательные нормы финансового выравнивания и обязанности "богатых" территорий по предоставлению части своих ресурсов для этих нужд.
В Украине исторически сложились значительные горизонтальные фискальные дисбалансы.
Сформировала горизонтальные фискальные дисбалансы неравномерность размещения налоговой базы. Она, в свою очередь, вызвана неравномерностью размещения производительных сил по территории государства. В 1990 г. 10,72% совокупного общественного продукта Украины производилось в Донецкой области, 9% - в Днепропетровской. Разрыв между самым большим показателем по производству этого продукта на душу населения в Запорожской области и наименьшим - в Закарпатской составил 1,81 раза. Накануне обретения Украиной независимости, в 1990 г., в шести индустриальных областях (Днепропетровская, Донецкая, Запорожская, Киевская с г. Киевом, Луганская и Харьковская) было произведено почти 50% национального дохода всей республики. Здесь сосредоточено около 60% основных производственных фондов Украины.
По произведенным национальным доходом на душу населения в 1990 г. Запорожская область имела показатель, составлявший 125% от среднего по Украине, а Закарпатская - 78,8%. В столице, Киеве, этот показатель составлял 112,6%.
Соотношение между высоким показателем (Запорожская область) и низким (Закарпатская область) составило 1,59 раза.
Фискальные дисбалансы характерны не только для Украины. В Российской Федерации разрыв между налоговыми доходами на душу населения "бедных" и "богатых" территорий превышает десятки раз. В Европейском Союзе также наблюдаются большие горизонтальные фискальные дисбалансы. Соотношение между душевыми доходами десяти богатейших регионов ЕС и десяти самых бедных в 1988 г. составляло пропорцию 3:1.
Следовательно, необходимость введения в Украине финансового выравнивания была обусловлена ​​рядом объективных причин.
Во-первых, это неравномерность территориального размещения производительных сил, которая обусловливает дифференциацию налоговой базы регионов и территорий Украины. Причем, как убеждает опыт, дифференциация налоговой базы возрастает. Смещаются центры ее размещения. Уменьшается роль традиционных индустриальных областей и возрастает значение столицы государства. Еще больше ветшает налоговая база аграрных регионов Украины.
Во-вторых, это значительная дифференциация объемов затрат в сфере предоставления государственных и общественных услуг и цен на эти услуги. С учетом экологической загрязненности выше затраты на эти услуги имеют восточные регионы Украины и регионы зоны Чернобыльской катастрофы. Растет цена таких услуг в столице государства и в других крупных городских агломерациях.
В-третьих, гарантированные Конституцией Украины социально-экономические права граждан Украины предопределяют проведение центральной властью эффективных мер по обеспечению единых стандартов государственных и общественных услуг на всей территории государства.
В-четвертых, это потребности передачи центральными властями на местный уровень значительной части расходов, не свойственных для ее конституционных функций. Такие расходы эффективнее осуществляться на местном уровне. Это касается расходов по финансированию образования, культуры, здравоохранения, физкультуры и спорта и некоторых других
В -пятых, это так называемые внешние эффекты социальных выплат, когда услугами, финансируемых из бюджета одной административно-территориальной единицы, пользуются и жители других территориальных единиц, но их властные органы при этом не испытывают никаких затрат.
С целью практической реализации политики финансового выравнивания внесены изменения в механизм формирования местных бюджетов.
Поскольку не все местные бюджеты самодостаточны, т.е. способны самостоятельно финансировать делегированные им государством полномочия, например, обеспечить установленные стандарты медицинских или образовательных услуг, Бюджетным кодексом Украины установлена ​​система трансфертов из госбюджета местным бюджетам, которые определяются на основе математически-расчетной формулы. Эта формула учитывает основные различия между местностями в их бюджетной способности.
Поэтому расчет трансфертов становится процессом, не зависящим от личных интересов или предпочтений. Итак, два города в различных областях, имеющих одинаковые показатели, будут получать одинаковые суммы трансфертов. Наконец, очень важно то, что полученные трансферты местные бюджеты могут использовать на реализацию делегированных полномочий так »как считают нужным (скажем, больше определенного бюджетного года могут направить на образование, а не на охрану здоровья, и наоборот).
Автономная финансовая политика местных органов власти проявляется и в том, что они могут по своему усмотрению в случае необходимости использовать и средства из двух условных корзин доходов (на собственные и делегированные полномочия), не привязывая определенных расходов до четко определенного корзины.
Переход Министерства финансов Украины на прямое общение с местными бюджетами требует точного и взвешенного расчета доходов местных бюджетов. Перечень доходов, которые закрепляются за местными бюджетами для выполнения собственных полномочий, включает более 15-ти наименований. Самыми весомыми в этой корзине есть местные налоги и сборы, плата за землю, налог за владельцев транспортных средств, налог на промысел, фиксированный сельскохозяйственный налог, собственные поступления бюджетных учреждений, содержащихся за счет средств соответствующего бюджета, и другие поступления.
Для финансирования делегированных полномочий используются специальные налоги и сборы. В состав соответствующего корзины доходов включены подоходный налог с граждан, плату за лицензии и сертификаты, выдаваемые местными органами власти (в том числе лицензии на право розничной торговли водочными и табачными изделиями), плату за торговый патент и государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности; поступления от административных штрафов, а также штрафов и санкций за нарушение налогового законодательства и тому подобное.
Новые механизмы межбюджетных отношений предусматривают постепенное выравнивание обеспеченности административно-территориальных единиц бюджетными средствами при одновременном создании стимулов для местных органов власти и самоуправления к рационализации показателей местных бюджетов и наращивание их доходной базы.
Важной составляющей бюджетной политики должно стать упорядочение взаимоотношений между местными бюджетами. Речь идет прежде всего о четком разграничении полномочий между органами исполнительной власти, областными и районными органами местного самоуправления территориальных громад по формированию бюджетов. Нужно стимулировать солидарное финансирование совместной собственности территориальных громад.
Решение этих и других финансовых проблем будет способствовать стабилизации экономического развития административных территорий и укреплению финансовой базы местных бюджетов.