Казначейская система исполнения федерального бюджета, ее роль и пути укрепления в РФ

(Самсонов Николай Федорович «Финансы на макроуровне», М.: Высшая школа, 98г.) 

Оздоровление экономики, обеспечение социальных гарантий граждан, нормальное жизнеобеспечение каждого региона, каждого населенного пункта возможно двумя путями: первый – за счет увеличения доходов бюджета, второй – за счет рационального, экономного целевого расходования средств.

(Ред. М.В. Романовский «Бюджетная система Российской Федерации», М.: Юрайт, 98г.)

Чем заняты органы федерального казначейства?

Самое главное, что было сделано за время, прошедшее с выхода указа – это то, что организационно решена поставленная Президентом России задача. Развернута сеть территориальных органов федерального казначейства, которая сегодня имеет трехуровневую основу: 1) центральное ядро – Главное управление федерального казначейства; 2) сеть региональных управлений федерального казначейства; 3) сеть локальных звеньев казначейской системы на уровне районов и городов. Уже с 1995 года федеральное казначейство, преодолев в основном период организационного формирования, занимается практической работой.

Как взять под контроль принятие бюджетных обязательств.

Необходимо при этом подчеркнуть, что невозможно заниматься эффективным контролем только на стадии выдачи средств федерального бюджета. Нужно заниматься постоянным контролем на стадии принятия бюджетных обязательств.

Проблема основная – уже 6-й год кредиторская задолженность переходит с предыдущего года на текущий. Это означает, что огромная часть средств бюджета, предусмотренных на финансирование текущих бюджетных проблем, направляется на покрытие долгов прошлых лет. И если государство не имеет постоянного контроля над процессом принятия бюджетных обязательств со стороны бюджетополучателя, контракты подписываются бюджетными организациями вне зависимости от реального состояния бюджетного кармана – доходов и источников средств финансирования дефицита, которыми располагает федеральная казна.

Именно поэтому с 1998 года была введена система, которая предполагает контроль не просто за перечислением денег и не просто за выдачей денег с коллективных счетов.

Во-первых, ставится задача налаживания постоянного и действенного контроля за процессом принятия бюджетных обязательств. Для этого вводится глубокая система контроля, которая состоит прежде всего в том, что именно через органы казначейства должно осуществляться доведение до каждой бюджетной организации тех объемов ассигнований, которые предусмотрены в бюджетной росписи.

Во-вторых, на квартал вперед даются лимиты бюджетных обязательств, которые также доводятся до каждой бюджетной организации, в их пределах можно принимать решения и брать на себя денежные обязательства.

В-третьих, ни один контракт федеральной бюджетной организации не может быть заключен без регистрации в соответствующем казначейском органе. Соответственно, ни один поставщик не будет заключать контракт, если на контракте не окажется штампа казначейства. Все это делается для того, чтобы исключить принятие обязательств, которые явно выходят за пределы реальных кассовых возможностей федерального бюджета.

В-четвертых, для выполнения этого контракта вводится регистрация его исполнения. И только, когда организация подтверждает исполнение контракта, может быть совершен платеж.

Мы находимся на совершенно правильном пути, который позволяет государству решить главную проблему: уйти от появления или воспроизводства неоплаченной кредиторской задолженности бюджетной сферы, уйти от принятия нереалистичных договоров, заказов и создать необходимые условия для мониторинга государственных расходов. Сегодня, к сожалению, органы федерального казначейства столкнулись с тем, что ни одно министерство не имеет полной информации о положении дел в его системе внизу, т.к. оно не утверждает смету. Сметная дисциплина вообще крайне ослаблена, поскольку каждый составляет смету под себя. А в большинстве случаев смета просто отсутствует, как показывают казначейские проверки. Налаживание нормальной сметной дисциплины, которая полностью увязана с бюджетом, принимаемым Парламентом, тоже является одной из задач органов федерального казначейства и казначейской системы в целом.

Будет ли казначейство отнимать деньги:

Контрольная работа, которую проводит казначейство, весьма обширна. Это проверки и коммерческих банков, и бюджетных организаций, и организаций, использующих бюджетные средства. Здесь и проверки организаций, уплачивающих средства в федеральный бюджет.

Финансы А.М. Ковалева:

Основы Бюджетного кодекса РФ (В.А. Петров, Финансы, №7, 98):

В кодексе рассматриваются также полномочия, которыми наделяются органы государственного и муниципального контроля, созданные законодательными (представительные) и исполнительными органами власти. Контрольные органы представительной власти на всех уровнях осуществляют:

контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов (на федеральном и региональном уровнях);

              проведение экспертизы проектов этих бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных актов бюджетного законодательства;

              органы же контроля, создаваемые органами исполнительной власти, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов всех уровней, аналогичный контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов. Речь здесь идет прежде всего о финансовых органах (предварительный контроль), казначейских (текущий контроль) и органах КРУ (последующий контроль).

              Полномочия контрольных органов определяются Бюджетным кодексом, Законом о счетной палате, а также законами о контрольных органах субъектов федерации и правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Кодекс предусматривает, что решения и действия контрольных органов местного самоуправления могут быть обжалованы в арбитражном суде.               В.В. Истомина, директор Департамента финансов и цен г. Ярославля:

              Опыт, накопленный в Ярославле с 1992 года, позволяет сказать, что казначейское исполнение муниципального бюджета – это не только хорошо, но и необходимо. Переход на казначейское исполнение бюджета позволяет экономить бюджетные средства, усилить контроль, сократить возможности для разбазаривания денег налогоплательщиков. Это также стимулирует руководителей бюджетных организаций более эффективно использовать выделенные бюджетные средства, искать пути, как сделать на эти деньги возможно больше.

              Обычно вопросами эффективности использования бюджетных денег в городе занимаются только мэр и финансисты. В отраслях городского хозяйства нет заинтересованности в экономии денег, в том, чтобы научиться жить по средствам и при этом еще и развивать отрасль. В большинстве случаев расходы, которые финансисты должны оплатить, преподносят постфактум, а если эти расходы не оплачиваются, образуются и растут задолженности бюджета тем организациям и предприятиям, которые произвели какие-то услуги (работы) населению или бюджетным организациям.

              Казначейское исполнение бюджета ставит работников на более высокую ступень, поскольку возрастает ответственность за планирование бюджетных расходов, направление и контроль использования бюджетных средств.

              Ни в коем случае нельзя допустить, чтобы произошло разделение нынешних финансовых органов на тех, кто будет формировать бюджет (урезанные финансовые органы) и тех, кто будет исполнять бюджет (казначейство).

              Если один занимается доходами и только за них отвечает, а другой – только за расходы, то понятно, что одному будет безразлично, сколько он соберет, а другому - сколько ни дай – все мало.                                     

              Появившись на свет в декабре 1992 года, Федеральное казначейство отнюдь не сразу «взяло быка за рога». Общая цель была ясна: обеспечить прозрачность исполнения бюджета, полный контроль за операциями с его средствами. Но в то время почти весь федеральный бюджет проходил через коммерческие банки, и центр не знал, как он расходуется на местах.

Контроль за коммерческими банками, прежде всего в плане использования бюджетных средств, и стал первой серьезной акцией новорожденной структуры – доходную часть хоть как-то прикрывала Госналогслужба. Впрочем, «акцией» эту работу назвать трудно. Нарушений было столько, что проверки пришлось устраивать еженедельно. В настоящее время количество нарушений и соответственно объемы штрафов существенно уменьшились, хотя контроль за комбанками продолжается.

Следующим принципиальным шагом в развитии казначейской системы стало открытие счетов территориальным органам казначейства в расчетно-кассовых центрах Центробанка и перевод туда бюджетных средств. Появились возможности концентрировать бюджетные потоки и отслеживать их движение.

А начиная с 1994 года подразделения казначейства начали работать и с доходами федерального бюджета. Поскольку регионы обзавелись не только «расходными», но и «доходными» счетами, гонять каждый бюджетный рубль, допустим, из Калуги в Москву и обратно стало незачем. Что примерно троекратно сократило и документооборот, и встречные денежные потоки.

Очередная задача – дистанцировать деньги от бюджетополучателя. То есть довести деньги до тех, кто должен оказать потребителю бюджетных средств конкретную услугу или выполнить для него работу. И, конечно, ускорить создание единой информационной системы казначейства, которая не только даст выигрыш в темпе, а при необходимости и в маневре казенными деньгами, но и оградит от любителей давить на казначейство.

Бюджетные деньги теряются не только в центре, но и внизу. Нередко тратятся совсем не на то, на что выделены. Значит, важно не просто консолидировать движение средств, передавать деньги на счета получателей, а и гарантировать их целевое использование. То есть закрыть бюджетные счета получателей – институтов, клиник, научных центров там, где они открыты сегодня – в коммерческих банках, и открыть их лицевые счета в казначействах. Тогда каждый бюджетополучатель будет знать, сколько ему полагается средств, и сам укажет, куда их направить. Со счета казначейства деньги будут расходоваться только по смете, а нецелевое использование будет исключено. 

Если уж говорить о том, где противодействия работе казначейства самое большое, то это отнюдь не коммерческие банки. Главные «сопротивленцы» – министерства и ведомства. Да и все их бюджетополучатели никоем образом не желают расставаться с ключом от собственной кассы, лицевые счета для них – кара Божья. Сама по себе, идея по внедрению механизма финансирования бюджетников через лицевые счета колоссальная, ведь фактически выходной контроль (ревизии, КРУ, УЭП и т.д.) заменяется на входной, т.е. предшествующий, предварительный, текущий. И этот контроль во много раз эффективнее любого последующего, который лишь выявляет (а часто и не выявляет) уже допущенные нарушения. Основная предпосылка к хищению и воровству состоит в том, что деньги отданы в руки чиновнику. А  казначейская система как раз и не дает денег ему в руки. Но оставляет все распорядительные полномочия, если честно распорядились, в соответствии с бюджетными назначениями, то все будет оплачено. А если нечестно, то средства будут заблокированы казначейством.

Типичен такой случай. В регион пришли адресные, целевые федеральные средства. Расходуются же они «не по назначению». А регион затем выкатывает долги центру: у нас-де бастуют врачи и учителя, детские пособия не выплачиваются, бедственное положение. Отсюда и жесткость: когда органы финансового контроля будут знать, куда идут деньги, тогда и должны платить, наверняка, а не наобум.     

Переход на казначейскую систему исполнения бюджета имеет много плюсов. Во-первых, ускоряется движение денег до бюджетополучателя; во-вторых, происходит сокращение штатов централизованных бухгалтерий, казначейская система предполагает честное бюджетное планирование. Такая система заставит изменить психологию руководителей бюджетных организаций, научит их жить по средствам, а не плодить долги.

Для перехода на казначейскую систему исполнения не обязательно создание специального казначейского органа, это возможно и в рамках действующей системы финансовых органов. Речь должна идти лишь о внутренней перестройке. Независимо от того, как будет называться такой орган (финансовый, финансово-казначейский и т.д.) все функции должны быть сосредоточены в одном месте. Разделение функций сделает финансовую систему неэффективной, муниципальная казначейская система сложнее, чем на федеральном уровне.

Последующий контроль, к сожалению, показал, что распорядители кредитов, несмотря на то, что они получают из бюджета целевое распоряжение, фактически направляют полученные средства на другие цели. Но если факт уже свершился, трудно потом разобраться. И даже если кого-то привлекли к ответственности, денег все равно не вернуть. Идет увеличение кредиторской задолженности, причем по тем статьям расходов, которые сегодня не являются первоочередными. В этих условиях казначейское исполнение бюджета имеет исключительно важное значение. Кроме того, казначейское исполнение несомненно улучшит качественное планирование расходов бюджета, начиная с распорядителей кредитов.

Обострение финансового кризиса заставило ускорить внедрение казначейской системы исполнения федерального бюджета, что, в частности, означает централизацию доходов и средств федерального бюджета на счетах казначейских органов, переход к единому счету Федерального казначейства в целях рационального управления кассовыми средствами федерального бюджета. Вводятся в действие новые правила финансирования расходов федерального бюджета, предусматривающие среди прочего, право бюджетополучателей осуществлять расходование бюджетных средств исключительно на основании доведенных до них лимитов бюджетных обязательств. Разрабатывается методология регистрации заключенных с бюджетополучателями договоров, чтобы исключить возможность принятия обязательств, превышающих бюджетные назначения; все перечисленные меры призваны сократить, если не исключить совсем) необоснованные расходы федерального бюджета, увеличить пополнение его доходной части, повысить эффективность управления бюджетными средствами, ужесточить контроль над их использованием, укрепить финансовую дисциплину на всех уровнях.