Государственный долг

Расширение границ государственного кредита должно осуществляться на основе развития рынка долговых обязательств, стимулирования инвестиционной активности юридических и физических лиц, формирования эффективной системы управления государственным долгом.

 

Для чего органы государственного управления занимают деньги? Без понимания  этого вопроса, без определения  целей заимствований невозможно качественное управление государственным  долгом, т.к. остаются неясными сами принципы, на основе которых можно сделать  вывод о высоком или низком качестве такого управления. Вместе с  тем все цели государственных  заимствований могут быть структурированы  тем или иным образом. Большинство  теоретических работ в области  государственного долга последнего времени опирается на следующие  основные цели государственных и  муниципальных заимствований:

 

- увеличение доходной  базы бюджета;

 

- экономическая стабилизация  и экономическое стимулирование;

 

- оптимизация распределения  общественных ресурсов.

 

Достижение цели увеличения доходной базы бюджета предполагает, что государство осуществляет свою долговую политику таким образом, чтобы, во-первых, обеспечить финансирование необходимых государственных программ, направленных на поддержание приемлемого  уровня доходов, решение других социальных проблем. Во-вторых, преследуется цель достижения наиболее выгодных условий  осуществления заимствований в  рамках общей оптимизации государственных  финансов. Для этого, в частности, орган государственной власти, уполномоченный управлять государственными заимствованиями, должен формировать оптимальный  портфель долговых инструментов (т.е. управлять  структурой заимствований и их объемами).

 

Две остальные группы целей  государственных заимствований так или иначе однонаправлены - их выполнение формирует условия для роста экономики. Если экономическая стабилизация и стимулирование - это цель формирования «нормальных» условий для развития экономики в данный момент, то оптимальное распределение ресурсов в экономике формирует базу для последующего экономического роста.

 

Достижение целей экономической  стабилизации и экономического стимулирования основано на взаимосвязи различных  макроэкономических характеристик, на большинство из которых государство  имеет возможность воздействовать как прямо, так и косвенно. При  этом во многих случаях такое воздействие  предполагает использование возможностей государственных заимствований. Оптимизация распределения общественных ресурсов требует вмешательства государства в тех случаях, когда сам рынок недостаточно эффективно осуществляет такое распределение. Достижение данной цели связано в основном с формированием необходимых предпосылок роста экономики в будущем, например, за счет строительства объектов инфраструктуры. Формирование предпосылок экономического роста требует определенных финансовых ресурсов, которые органы государственной власти занимают на рынке.

 

На практике эти теоретические  цели приобретают более конкретные формы, сводящиеся, как правило, к  целям финансирования какого-либо действия в области государственного финансового  управления. К ним, в частности, можно  отнести:

 

- финансирование текущего  бюджетного дефицита;

 

- погашение ранее привлеченных  долговых инструментов;

 

- сглаживание неравномерности  поступления налоговых платежей;

 

- финансирование целевых  государственных инвестиционных  и социально-экономических программ;

 

- воздействие на конъюнктуру  финансового рынка;

 

- поддержка социально-значимых  учреждений и организаций и  т.д.

 

Основные задачи управления государственным долгом в процессе переходного периода российской экономики должны включать в себя:

 

- минимизацию стоимости  долга для заемщика;

 

- эффективное использование  привлеченных средств, создание  соответствующей системы учета  и контроля;

 

- усиление инвестиционного  характера займов;

 

- регулирование объемов  заемных обязательств государства  и поддержание их курса;

 

- привлечение заимствований  на самых выгодных условиях  для заемщика;

 

определение приоритетов  кредитной политики государства, обеспечение  своевременного возврата кредитов.

 

Государственный долг субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований - относительно новое экономическое  явление, появившееся с началом  реформирования российской экономики  в 1992 году. Несмотря на активное привлечение  органами государственной власти субъектов  Российской Федерации и муниципальными образованиями различных видов  долговых обязательств какой-либо единой правовой базы, определяющей вопросы  привлечения долговых обязательств, практически не существовало, как  и отсутствовало само понятие  «государственный долг субъекта Российской Федерации (муниципальный долг)».

 

Отдельные положения, относящиеся  к данной сфере, содержались только в Законе Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах  бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей городов Москвы и  Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» и Федеральном  законе от 28 августа 1995 г. № 154 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления».

 

Согласно нормам этих законов  в случае временных финансовых затруднений  в ходе исполнения бюджета органам  исполнительной власти по решению представительных (законодательных) органов предоставлялось  право привлекать краткосрочные  кредиты, а также выпускать займы  на инвестиционные цели на соответствующих  территориях.

 

Порядок выпуска облигационных  займов субъектами Федерации и муниципальными образованиями регулируется Федеральным  законом от . 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» и Федеральным  законом от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об  особенностях эмиссии и обращения  государственных и муниципальных  ценных бумаг».

 

Только с вступлением  в действие с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации (Федеральный  закон от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ) было введено  определение государственного долга  субъекта Российской Федерации как  совокупности его долговых обязательств. В Кодексе (статья 99 «Государственный долг субъекта Российской Федерации») также определен перечень форм, в которых могут существовать субфедеральные долговые обязательства, а именно:

 

- кредитные соглашения  и договора;

 

- государственные займы,  осуществляемые путем выпуска  ценных бумаг субъекта Российской  Федерации;

 

- договора и соглашения  о получении субъектом Федерации  бюджетных ссуд и бюджетных  кредитов от бюджетов других  уровней бюджетной системы Российской  Федерации;

 

- договора о предоставлении  государственных гарантий субъекта  Федерации;

 

- соглашения и договора, в том числе международные,  заключенные от имени субъекта  Федерации, о пролонгации и  реструктуризации долговых обязательств  данного субъекта Федерации прошлых  лет.

 

Непосредственно в объем  субфедерального государственного долга включаются только основная номинальная  сумма долга по государственным  ценным бумагам, объем основного  долга по кредитам, объем основного  долга по бюджетным ссудам и бюджетным  кредитам, а также весь объем обязательств по государственным гарантиям.

 

Под государственной (муниципальной) гарантией (статья 115 Бюджетного кодекса) при этом понимается «способ обеспечения  гражданско-правовых обязательств, в  силу которого, соответственно, Российская Федерация, субъект Российской Федерации  или муниципальное образование  дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная  гарантия, за обязательства перед  третьими лицами полностью или частично».

 

Долговые обязательства  субъекта Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются условиями  заимствований и не могут превышать 30 лет.

 

Одним из наиболее важных положений  принятого Бюджетного кодекса является то, что «законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти на региональном уровне используют все полномочия по формированию доходов бюджета субъекта Федерации для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга».