Фінансування загальної середньої освіти

МІНІСТЕРСТВО  ОСВІТИ І НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ

Національний  університет «Острозька академія»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ФІНАНСУВАННЯ ЗАГАЛЬНОЇ СЕРЕДНЬОЇ  ОСВІТИ

 

 

 

 

 

Виконала:

                                                                            студентка групи Е-41

Хвень А.Ю.

 

 

 

 

 

Острог, 2011

З переходом України  на ринкові відносини відбуваються значні зрушення в сфері освіти, яка перебуває в процесі трансформування.

Здійснювати кардинальні організаційно-структурні, змістовні перетворення на практиці можливо лише на основі конкретних нормативно-правових документів, які б дали можливість впроваджувати та реалізовувати ці зміни. 

І одним із основних законодавчих актів в освітянській сфері стало прийняття у червні 1991 року Закону України «Про освіту», що дало змогу підтвердити пріоритетність сфери освіти, встановити межі бюджетних асигнувань на освіту, законодавчо закріпити обов’язковість повної загальної середньої освіти, структурувати систему освіти та скоротити обсяг відомчого і локального регулювання тощо, а також, є базовим законодавчим актом, який зумовив розробку і прийняття в подальшому законів прямої дії, які закріплюють освітянські відносини на кожному рівні освіти. Отже, в сфері загальної середньої освіти одним із перших законів прямої спрямованості став Закон України «Про загальну середню освіту», який був прийнятий 13 травня 1999 року (№ 651-4 ІV), що регулює відносини в структурному підрозділі освіти.   

Загальна середня  освіта – цілеспрямований процес оволодіння систематизованими знаннями про природу, людину, суспільство, культуру та виробництво засобами пізнавальної і практичної діяльності, результатом якого є інтелектуальний, соціальний і фізичний розвиток особистості, що є основою для подальшої освіти і трудової діяльності (ст.3. ЗУ «Про загальну середню освіту).

У ст.53 Конституції зазначено: «Повна загальна середня освіта є обов'язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти». Проте оскільки відповідальність за управління загальноосвітніми середніми закладами покладена на місцеві органи влади, тобто виступає їхнім делегованим повноваженням, держава має у повному обсязі покривати зазначені у статті Конституції видатки.

Щодо планування видатків загальноосвітніх шкіл, у  вищевказаних нормативно-правових документах зазначено, що Міністерство освіти і  науки України є уповноваженим  центральним органом виконавчої влади, «який бере участь у визначенні державної політики в галузі освіти, розробляє програми розвитку освіти, визначає мінімальні нормативи матеріально-технічного, фінансового забезпечення закладів освіти» (ст.12 ЗУ «Про освіту»), а також, «розробляє та подає на затвердження Кабінету Міністрів України нормативи матеріально-технічного та фінансового забезпечення загальноосвітніх навчальних закладів, згідно з державним стандартом загальної середньої освіти» (ст.37 ЗУ «Про загальну середню освіту).

Як свідчить практика, хоча Міністерство освіти і науки є  уповноваженим центральним органом  виконавчої влади в сфері загальної  середньої освіти, проводить розрахунок Формули, по якій проводиться планування видатків закладів шкільної освіти, проте  не має впливу на фінансове забезпечення закладів освіти.

Розподіл коштів, відповідно до розрахункової Формули фінансового  забезпечення на одного учня, проводить  Міністерство фінансів України безпосередньо  на обласні та районні автономні  бюджети.

Щодо фінансування видатків загальноосвітніх шкіл в законодавчих актах зазначено, що «місцеві органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування встановлюють, не нижче визначених Міністерством освіти і науки України мінімальних нормативів, обсяги бюджетного фінансування закладів освіти, що є комунальною власністю, та забезпечують фінансування витрат на їх утримання; забезпечують розвиток мережі закладів освіти, зміцнення їх матеріальної бази, господарське обслуговування; несуть відповідальність за управління закладами освіти, що є комунальною власністю» (ст.14 «Про освіту»),  «утримання та розвиток матеріально-технічної бази загальноосвітніх навчальних закладів фінансуються за рахунок коштів засновників цих закладів» (ст.43. ЗУ «Про загальну середню освіту). У ст.32 Закону України «Про місцеве самоврядування» вказано, що «до повноважень виконавчих органів місцевих рад належить управління закладами освіти. організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення».

На сьогодні основну частину фінансування загальноосвітніх навчальних закладів складає бюджетне фінансування. Відповідно до ч.1 ст.89 Бюджетного кодексу України видатки на загальну середню освіту здійснюються:

1) для закладів  у селах, селищах, містах районного значення – з районних бюджетів;

2) для закладів  у містах обласного значення  бюджетів міст обласного значення (в АРК – міст республіканського  Автономної Республіки Крим). Сюди  віднесене фінансування загальноосвітніх  навчальних закладів (у тому числі:  загальноосвітні навчальні заклади  усіх ступенів, спеціалізовані школи (крім спеціалізованих шкіл, у т.ч. шкіл-інтернатів, державної власності), загальноосвітні школи соціальної реабілітації, ліцеї, гімназії, колегіуми, вечірні (змінні) школи.

Основними розпорядниками бюджетних коштів виступають відповідні управління освіти. Скажімо, для загальноосвітніх закладів сільських, селищних, міських (для міст районного значення) шкіл, – управління освіти районної державної адміністрації, у містах обласного значення – управління освіти – виконавчий орган міської ради. Власне, при відділах освіти створюються централізовані бухгалтерії, які й обслуговують загальноосвітні заклади на певній території. Типові штати цих бухгалтерій, затверджені ще при Радянському Союзі (Постанова Ради Міністрів УРСР від 17 травня 1979 р. № 255 «Про типові штати централізованих бухгалтерій при обласних, міських та районних відділах (управліннях) народної освіти, охорони здоров’я і культури та при центральних районних і міських лікарнях)».

Фінансово-господарська діяльність загальноосвітніх шкіл здійснюється на основі єдиного кошторису доходів і видатків. Видатки на загальноосвітні школи складаються з поточних і капітальних. Поточні видатки включають: оплату праці працівників; нарахування на заробітну плату; придбання предметів постачання та матеріалів й інші. Капітальні видатки включають: придбання основного капіталу; капітальні трансферти; придбання землі і нематеріальних активів та інше. Варто зазначити, що в основі визначення розміру фінансування загальноосвітніх закладів лежать два показники – це: вихідний – кількість учнів та похідний – кількість класів. Ці показники відображаються у кошторисі на дві дати: на 1 січня планового року і 1 вересня.

Але, звичайно, що якби сьогодні школи орієнтувалися  лише на бюджетне фінансування, то було б скрутно і вчителям і дітям. Тому значна частина директорів шкіл активно залучають у примусово-добровільному  порядку спонсорські кошти, матеріальні  ресурс, насамперед, від батьків учнів. Звісно, що у таких умовах є необхідність змінювати економіку школи, підвищувати рівень фінансової і матеріальної автономії (самостійності) школи.

Варто зазначити, що перші кроки до фінансової автономії  шкіл вже зроблені. Своїм розпорядженням від 19 серпня 2009 р. № 1007-р «Про забезпечення цільового використання коштів бюджетними установами (закладами) соціально-культурної сфери» було передбачено відкриття у територіальних органах Державного казначейства для кожної школи (і не лише школи, а й кожної бюджетної установи (закладу) соціально-культурної сфери) реєстраційного рахунка (для обліку операцій з виконання загального фонду кошторису) та спеціального реєстраційного рахунка (для обліку операцій з виконання спеціального фонду кошторису та зарахування на цей рахунок коштів за надані установою платні послуги, а також благодійних внесків, грантів і дарунків). Таким чином дійсно створено умови до цільового акумулювання і використання коштів на потреби визначених шкільних закладів – бюджетних коштів, коштів фізичних і юридичних осіб, міжнародних організацій, коштів, отриманих внаслідок надання платних послуг, коштів, які школа отримає від здачі приміщень в оренду тощо.

Разом з тим  чинна система рахунків в органах  Держказначейства все-рівно залишає монополію органів освіти у розпорядженні коштами шкіл. Оскільки виділення коштів з відповідних рахунків здійснюється за рішенням управління освіти райдержадміністрації чи міської ради, а не виключно директора школи. Тому процедурно ситуація особливо не змінилася.

Зрозуміло, що зовсім іншою буде ситуація, коли використання коштів, акумульованих на рахунках шкіл, буде в компетенції самих  навчальних закладів – в особі  директора школи та її бухгалтера. Тоді керівники шкіл зможуть самостійно приймати рішення щодо розпорядження коштами, які є в них на рахунку, спроститься процедура їх розпорядження (скажімо, директорові сільської школи вже не треба буде будь-яке питання зі здійснення видатків з рахунку школи їхати в районний центр, всі питання він зможе вирішити на місці). На мою думку, більша підконтрольність власних коштів (з боку керівництва шкіл) і спрощення процедури розпорядження коштами суттєво скоротить рівень тінізації.

Але зміна статусу  загальноосвітніх шкіл, порядку їх фінансування несе і певні ризики. На мою думку, доцільно визначити такі з них і розглянути способи їх нейтралізації:

1) збільшення  штатної чисельності шкіл, насамперед, за рахунок запровадження посад  бухгалтера. Як наслідок, така зміна  приведе до збільшення фонду  оплати праці працівників шкіл, до збільшення видатків з бюджету на утримання шкіл. За даними Державного комітету статистики України, станом на 2010-2011 навчальний рік в Україні нараховується 20,3 тис. загальноосвітніх середніх навчальних закладів. Навіть приблизні підрахунки (з врахування темпів скорочення кількості шкіл у державі) свідчать про необхідність достатньо значного розширення штатів шкіл.

2) професійна  некомпетентність директорів шкіл. Очевидно, передувати запровадженню  нових умов господарювання шкіл  має проведення спеціальних навчальних тренінгів за участю директорів шкіл, видання відповідних методичних рекомендацій щодо роботи з фінансовими документами.

3) фактична ліквідація  «безкоштовної освіти». Серйозною проблемою нових правил господарювання є ризик збільшення переліку платних послуг, які надаються загальноосвітніми закладами. Справа в тому, що відповідно до Положення про загальноосвітній навчальний заклад, затвердженого Постановою Кабміну від 27 серпня 2010 р. № 778, державні і комунальні заклади можуть виконувати освітні програми і надавати платні послуги на договірній основі згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Хоча чинний на сьогодні перелік, затверджений Кабміном, не містить дуже обтяжливих для батьків учнів норм, у майбутньому при створенні власного рахунку школи ситуація може кардинально змінитися. Дуже велика ймовірність, що Уряд внесе зміни до «Переліку платних послуг, які можуть надаватися навчальними закладами, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної та комунальної форми власності», суттєво розширивши перелік платних послуг з одночасним скороченням бюджетного фінансування. Тоді директорам шкіл прийдеться брати на себе дуже велику відповідальність у фінансовому забезпеченні навчальних закладів.

4) послаблення  мотивації при зайнятті посад  директорів шкіл. Посада директора  при сучасній зарплаті з підвищення  фінансової відповідальності може  опинитися вакантною у багатьох  школах, особливо, у сільській місцевості. Справа в тому, що, набуваючи права  розпорядження коштами загальноосвітнього закладу, автоматично підвищується ризик вчинення ним службових злочинів (у тому числі, внаслідок некомпетентності чи з інших причин, не пов’язаних з вмисними діями), передбачених Кримінальним кодексом України – перевищення влади, зловживання владою, службове недбальство тощо.

Крім того, звернемо увагу і на ще один аспект директорської  діяльності: з 1 липня 2011 року в Україні набирає чинності Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції». Відповідно до цього Закону, до суб’єктів корупційних діянь віднесено посадових осіб юридичних осіб публічного права, які не є службовцями органів публічної влади, але одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету. Зрозуміло, що до цієї категорії будуть зараховані і директори шкіл, і бухгалтери.

5) збільшення  кількості перевірок загальноосвітніх  навчальних закладів. Доступ до  фінансових ресурсів даних посадових  осіб, зрозуміло, є додатковим  фактором проведення перевірок  їх діяльності – податкових  органів, контрольно-ревізійних, місцевих державних адміністрацій (в частині делегованих повноважень) тощо.

Отже, як зазначено в законодавчих документах «Про освіту». «Про загальну середню освіту», «Про місцеве самоврядування», регіональна місцева влада проводить розподіл коштів із місцевого бюджету на утримання загальноосвітніх шкіл, які знаходяться на їх території, відповідно до розрахункової формули фінансового забезпечення на одного учня.

А це значить, що регіональна  місцева влада має право збільшити  із місцевого бюджету виділення коштів на утримання загальноосвітніх шкіл, ніж передбачених нормативів, виходячи із спроможності бюджету.

Враховуючи те, що місцеві  органи виконавчої влади є розпорядниками кредитів місцевого бюджету, і фінансують видатки загальноосвітніх шкіл, то доцільно надати їм більших прав у вирішенні питань фінансово-господарської та навчально-виховної діяльності закладів шкільної освіти, які розташовані на їх території.