Бюджетное регулирование экономики: оценка результативности и перспективы развития

УДК 336.1:338.312                                                                     На правах рукописи

Тулеубекова Асель Тулеугалиевна

Бюджетное регулирование экономики: оценка результативности и перспективы развития

08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Республика Казахстан

Алматы, 2008

Работа выполнена в Университете международного бизнеса

Научный руководитель                           доктор экономических наук,

                                                                   профессор  Тусеева М.Х.

Официальные оппоненты:                        доктор экономических наук,

                                                                     профессор Челекбай А.Д.

                                                                      кандидат экономических наук

                                                                      Аймурзина Б.Т.

Ведущая организация                                 Университет «Туран»

Защита состоится 21 ноября 2008 года в 16.30 час. на заседании диссертационного совета Д 20.01.07 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора экономических наук при Университете Международного Бизнеса  по адресу: 050010, г. Алматы, пр. Абая, 8а, к. 208.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Университета Международного Бизнеса по адресу: 050010, г. Алматы, пр. Абая, 8а.

Автореферат разослан  «20» октября 2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

д.э.н., профессор                                                                       Кадыржанов Е.К.

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Построение унитарного государства с предоставлением максимальной самостоятельности региональным органам власти в решении социально-экономических задач на подведомственной им территории требует создания адекватного механизма межбюджетных отношений, отвечающего и общегосударственным интересам, и интересам территорий, и органов местного самоуправления.

В настоящее время, несмотря на смену концепций, программ, совершенствование бюджетного законодательства, модель взаимодействия уровней власти все еще не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. Очевидными проявлениями несовершенства межбюджетных отношений являются чрезмерная дифференциация регионов по уровню социально-экономического развития и неоправданная бюджетная асимметрия. Реалией современной действительности является наличие высокодотационных регионов с низкой динамикой социально-экономических показателей и невысоким уровнем жизни населения.

Недостаточная реализация таких принципов бюджетной системы, как самостоятельность бюджетов, разграничение доходов и расходов, ведет к потенциальной несбалансированности бюджетной системы, усилению тренда вертикального финансового дисбаланса.

Ключевой проблемой на региональном и местном уровне остается недостаточное финансовое обеспечение. Уровень доходов региональных бюджетов находится в прямой зависимости от положений законодательства центрального правительства. В таких условиях особую актуальность приобретают вопросы оценки результативности межбюджетных отношений. Динамичность процесса реформирования отношений внутри бюджетной системы, актуализация финансовых ограничений регионов, а также недостаточная разработанность этих вопросов обусловили выбор темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Теоретическим и практическим проблемам реформирования экономики и в целом были посвящены труды учёных экономистов Г.Н. Белоглазовой, Л.П. Кроливецкой, Г.В. Савицкой, В.В. Ковалева, О.И. Лаврушиной, Е.С. Стояновой, Э.А. Уткина,  А. Хандруева, И.Т. Балабанова, П.Г. Грабового, Б.А. Лагоши, Т.В. Осипенко, Г. Загорий, К.Д. Валравен, П. Бернстайн, А.В. Воронцовского, Е.В. Цветковой, Г. Андреевой и т.д.

В Республике Казахстан проблемы межбюджетных отношений исследуются в трудах К.А.Сагадиева, Г.С. Сейткасимова, К.К. Ильясова, В.Д. Мельникова, М.Х. Тусеевой В.Д. Ли, Д.А. Шыныбекова, С.Ж. Интыкбаевой и других.

Как уже отмечалось выше, актуальность проблемы оценки результативности при управлении межбюджетными отношениями не получила должного развития в трудах отечественных ученых, поэтому предопределило выбор темы диссертационного исследования.

Цель и задачи  исследования. Целью диссертационной работы является теоретико-методическая разработка рекомендаций по укреплению методики определения статуса доходного потенциала регионов, рационализации его расходов и межбюджетных взаимодействий с другими уровнями бюджетной системы.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:

- исследовать сущность и современное содержание понятий «бюджетная система», «бюджетное регулирование», «межбюджетные отношения»;

- проанализировать межбюджетные отношения между центром и органами местного государственного управления, выявить эволюционные особенности их развития для предложения направлений совершенствования;

- изучить существующие методики оценки финансовой устойчивости регионального бюджета для анализа целесообразности и применимости их на практике и оценки финансовой устойчивости бюджета;

- уточнить методику оценки налогового потенциала территориальных образований для повышения ее мотивационного воздействия по приложению фискальных усилий на местном уровне;

- выявить основные резервы роста доходной базы региональных бюджетов в связи с изменениями бюджетного законодательства, в том числе в части межбюджетного регулирования;

Предметом исследования выступают формы и методы проявления бюджетного регулирования в экономике Казахстана.

Объектом исследования являются финансовые отношения по формированию и использованию средств внутри бюджетной системы, обусловленные взаимодействием с бюджетами всех уровней.

Методология и методика исследования. Теоретической и методологической основой исследования послужили положения теорий управления бюджетными ресурсами на местах, методы оценок и снижения их эффективности на территории, а также теория ранжирования различных ставок в зависимости от территориального развития. 

В работе использованы научные труды зарубежных и казахстанских учёных, богатый мировой опыт управления бюджетными ресурсами через адресную или целевую форму бюджетного регулирования процессов в экономике Казахстана.

При написании диссертационной работы применялись методы системного анализа, абстракции, классификации, графической иллюстрации, экономико-математические модели, имитационное моделирование и т.д.

Достоверность и обоснованность научных исследований обеспечена методологическими положениями исследования и концептуальным подходом автора к изучению проблем управления полученными результатами бюджетного финансирования территорий и его влияние на экономику Казахстана в целом.

Информационной базой послужили опубликованные законодательные и нормативно-правовые документы Министерства финансов, Министерства экономики и бюджетного планирования, документы международных организаций, учебно-методический материал, научно-теоретические монографии, различные публикации, статистический материал по развитию экономики РК и государственных финансов, собственные разработки автора.

Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке комплекса теоретических и практических положений, направленных на решение проблем, связанных с оценкой бюджетного регулирования для государственного и негосударственного секторов экономики Казахстана.

Основные результаты, определяющие научную новизну работы, состоят в следующем:

-уточнены понятия: «финансовое регулирование экономикой» с выделением взаимосвязи её уровней в процессе межбюджетных отношений; «бюджетное устройство», отражающее взаимосвязь между уровнями бюджетной системы, основанную на принципах ее построения и разграничении бюджетных полномочий между уровнями власти; «межбюджетные отношения» как взаимоотношения органов власти, направленные на повышение финансовой устойчивости бюджетов;

- дана более полная характеристика понятия «бюджетное регулирование», включающая ресурсный, финансовый, правовой и функциональный признаки, отражающая комплексность данной финансовой категории;

- предложена методика анализа финансовой устойчивости регионального бюджета для определения степени сокращения (увеличения) его финансовой зависимости от республиканского бюджета, дополнительно включающая показатели среднегодового темпа роста собственных доходов и темпа сокращения финансовой помощи;

- уточнена методика оценки доходного потенциала территориального образования на основе использования коэффициента исполнения налоговых доходов, позволяющая повысить мотивацию органов местного управления к росту мобилизации налоговых доходов на соответствующей территории;

- обоснованы организационные и методические направления разработки механизма реформирования региональных финансов на муниципальном уровне, позволяющие усилить мотивацию органов местного управления в увеличении доходов и эффективном расходовании бюджетных средств;

-предложены структурные блоки мероприятий по укреплению доходной базы региональных бюджетов (наращивание налогового потенциала, оздоровление экономики и совершенствование межбюджетных отношений), в соответствии с которыми разработаны конкретные методики исчисления.

Основные положения исследования, выносимые на защиту:

- теоретико-методические подходы понятия бюджетное регулирование экономики с точки зрения результативности финансовой помощи;

- авторский анализ методик, применяемых для расчета трансфертов общего и специального назначений, учитывая уже утвержденную Министерством экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан;

- анализ современного состояния развития финансовой самостоятельности территорий с целью выбора наилучшей и наихудшей практики; 

- авторская оценка уровня финансовой зависимости местных бюджетов и обеспечения финансового неравенства;                            

- концепция управления финансовыми потоками между бюджетами и способы их минимизаций потерь от нецелевого финансирования;

- управление частной и государственной инициативы развития местных регионов;

- авторский подход к оптимизации стратегии диверсификации трансфертов общего и целевого назначения.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации доложены на международных и научно-практических конференциях и опубликованы в официальных изданиях.

Внедрение результатов исследования. Результаты исследования были использованы при разработке методов оценок доходного потенциала территорий Центра маркетинговых исследований МЭБП РК, Института повышения квалификации работников МФ РК.

Научно-практическая значимость сформулирована предложениями по совершенствованию формирования системы оценки целесообразности, эффективности и результативности вложенных государственных ресурсов.

Практическая направленность работы состоит в использовании материалов исследования в деятельности исследовательских центров, государственных институтов, финансовых аналитиков и менеджеров.

Разработанные методические принципы формирования системы управления кредитными рисками могут быть применены в деятельности государственных органов

Публикации. Материалы диссертационного исследования изложены в 7 публикациях автора общим объемом 3,8 печ. листа.

Структура и объём работы. Основные цели и задачи исследования определили структуру и содержание работы, которая состоит из введения, трёх глав, заключения и списка литературы.  

ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ

1 Бюджет и организация межбюджетных отношений в Республике Казахстан В зарубежных странах накоплен обширный опыт использования механизмов бюджетного регулирования при решении проблем устранения межтерриториальных различий на уровне социально-экономического развития. С продвижением общества по пути к глобальным рынкам и демократии меняются критерии отсталости регионов. Так, в послевоенные годы к категории проблемных относили регионы, хозяйства которых были ориентированы на первичную обработку промышленного и сельскохозяйственного сырья. В 70-е годы к ним относили территории, на которых концентрировались предприятия базовых отраслей промышленности, то есть энергетики, металлургии и т.д. На современном этапе слабо развитыми считаются регионы с ограниченным развитием наукоемких и ресурсосберегающих передовых технологий.

Как показывает мировой опыт, не существует единой идеальной модели межбюджетных отношений, пригодной для всех стран. Напротив, это сфера являет огромное разнообразие национальных систем, которые часто противоречат стандартной теории оптимальной модели. Причины – сильное влияние политики и исторических особенностей формирования государств. Например, конституции старых демократий, написанные в эпоху, когда многие виды налогов отсутствовали или имели иное фискальное значение, нередко содержат положения, совершенно абсурдные с современных позиций, но которые трудно изменить или обойти. К таким положениям относятся, например, зафиксированный в конституциях Канады и Австралии запрет региональным правительствам вводить косвенные налоги, а в конституциях США и Швейцарии – неограниченный допуск властей штатов и кантонов к такому источнику, как корпоративный подоходный налог.

В соответствии с Бюджетным Кодексом Республики Казахстан считается, что межбюджетные отношения – это «отношения между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в бюджетном процессе»[1]

Межбюджетные отношения основаны на

- четком разграничении функций и полномочий между уровнями государственного управления,

- едином распределении поступлений и расходов между уровнями бюджетов,

- на единстве и прозрачности методов определения межбюджетных отношений. 

Не допускаются  взаимоотношения:

1) республиканского бюджета с бюджетами районов (городов областного значения) в бюджетном процессе. 

2) областного бюджета, бюджета города республиканского значения, столицы с другими областными бюджетами, бюджетами городов республиканского значения в бюджетном процессе. 

3) бюджетов районов (городов областного значения) друг с другом в бюджетном процессе. 

Бюджетное регулирование можно рассматривать в широком и узком смысле:

- в узком смысле оно направлено на достижение минимального дефицита бюджетных ресурсов,

- в широком смысле проведение бюджетного регулирования с учетом параметров баланса финансовых ресурсов.

Вопросы регулирования бюджетов давно уже являются предметом исследования различных ученых, практиков. По мнению ряда ученых-экономистов, модель бюджетного регулирования состоит из следующих трех основных блоков:

- сумма механизмов образования доходного потенциала уровней бюджетной системы, вместо предусмотренных сегодня схем разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями;

- совокупность мер по определению условий и организации исполнения бюджетов всех уровней, включая формирование рациональной структуры расходов, создание единой системы контроля за исполнением доходной и расходной частей бюджетов, оценку соблюдения социальных стандартов;

- система межбюджетных отношений, которая включает разграничение доходных и расходных полномочий и ответственности, а также методы финансовой помощи регионам.

Под механизмом бюджетного регулирования территориального развития понимается совокупность инструментов и их форм, посредством которых осуществляется распределение и перераспределение средств между бюджетами разного уровня в целях выравнивания доходной базы нижестоящих бюджетов

С проблемой несбалансированности бюджетной системы в той или иной мере сталкиваются все государства. Вертикальная несбалансированность потенциально заложена в любой модели бюджетной системы вследствие различия функций, выполняемых разными уровнями власти. Центральные органы, осуществляя макроэкономическое регулирование и перераспределение национального дохода, сосредоточивают наиболее важные налоговые источники доходов, ослабляя доходную базу территориальных бюджетов.

Данные рисунка 1 говорят о том, что с годами доходы местных бюджетов уже не составляют разделяемые налоги – от максимального значения 65,3% в 1999 году общей суммы поступлений до минимального значения 36,3% в 2007 году. Финансовая самостоятельность местных органов власти в Казахстане по параметру «местные налоги» составляет в среднем 11,9% от общей суммы поступлений или 9,6 (2001 год)- 14,5% (1999 год) от общей суммы налоговых поступлений. Перенос корпоративного подоходного налога в доходную часть республиканского бюджета, начиная с 2002 года, является оправданным решением, так как до этого данный налог порождал неравенство регионов в формировании своих доходов в зависимости от своего промышленного потенциала. К примеру, в бюджете Атырауской области он составлял 58,4% в 2000 году всех налоговых поступлений, 50,2% (2000г.) – в Кзылординской области и т.д.

П р и м е ч а н и е -  источник: Составлено автором по материалам:

Статистический бюллетень Министерства финансов Республики Казахстан № 12 (48) декабрь 2002 г. , № 12 (84) декабрь 2005 г., № 12 (108) декабрь 2007 г.

Рисунок 1 - Структура ресурсов бюджетов местных органов власти в Казахстане за 1999-2007гг..

Однако он привел к тому, что местные бюджеты стали получать больше финансовой помощи в виде официальных трансфертов – до 122 926 млн. тенге (25,28% от общей суммы поступлений), что абсолютно не идет в пользу факта самостоятельности местных органов власти в формировании своих бюджетов.

Общая структура доходов, представленная на рисунке, также характеризует степень зависимости нижестоящих органов власти от поступлений из республиканского бюджета от 14,7 (1999 год) до 45,9% в 2007 году). Собственные доходы нижестоящих бюджетов составляют максимум 60%, то есть больше половины доходов поступает в виде трансфертов. Столь сильная зависимость доходов местных органов власти от республиканского центра свидетельствует о невысокой степени децентрализации доходов на местах.

Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы обусловлена объективно различным положением территориальных единиц, составляющих государство, вследствие исторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей их развития. Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в различиях в налоговой базе территорий, с другой, сказываются разные потребности в социальных услугах, предоставляемых государством. При этом один и тот же набор государственных услуг будет по-разному обходиться налогоплательщику в зависимости от финансового положения его территориальных властей.

Как полагают, в высокоразвитых странах выравнивание резких горизонтальных различий важно само по себе с точки зрения справедливости. В то же время оно имеет общеэкономический эффект, так как предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала по налоговым соображениям. Выравнивание осуществляется в общенациональных интересах и способствует укреплению единства государства.

П р и м е ч а н и е -  источник: Составлено автором по материалам:

Статистический бюллетень Министерства финансов Республики Казахстан № 12 (48) декабрь 2002 г., № 12 (84) декабрь 2005 г., № 12 (108) декабрь 2007 г.

Рисунок 2 - Размеры субвенций и бюджетных изъятий за 1999-2008 (6 мес) годы в разрезе территориальных единиц в Республике Казахстан

Как свидетельствуют данные рисунка 2, в последние годы в республике наблюдается рост финансовой помощи регионам из республиканского бюджета:

1) из числа областей – доноров выходит:

- с 2001 года Костанайская область;

- с 2002 года  Восточно-Казахстанская область;

- с 2003 года – Карагандинская область;

- с 2004 года Павлодарская, Западно-Казахстанская области;

- с 2008 года Актюбинская область.

2) в 2003 году выделены областям и городам Алматы и Астаны официальные трансферты в форме субвенций, целевых, инвестиционных трансфертов, а также средств, выделенных из резерва Правительства Республики Казахстан, в сумме 122 926,4 млн. тенге или 16,7% затрат республиканского бюджета.

В 2003 году субвенции, передаваемые из республиканского бюджета девяти областным бюджетам, составили 80 513,2 млн. тенге и увеличились по сравнению с 2002 годом на 34,7%, в том числе Южно-Казахстанской – 47,8%, Жамбылской – 51,4%, Акмолинской – 30,1%, Восточно-Казахстанской – 80,1%, Кызылординской – 35,0%, Карагандинской – 100% и т.д.

Выделенные в 2003 году из республиканского бюджета официальные трансферты и средства из Резерва Правительства Республики Казахстан в бюджете отдельных регионов составили от 50 до 70%. В частности, в Жамбылской области удельный вес официальных трансфертов составил 70,6% от всех поступлений, Кызылординской области - 55,0%, Южно-Казахстанской области - 52,4%.

Величина официальных трансфертов общего характера как показатель вертикальной несбалансированности бюджетной системы характеризует степень зависимости территориальных органов от властей более высокого уровня. Чем выше в расходах первых доля субвенции, тем сильнее контроль за их действиями со стороны последних, и тем меньше свобода регионов в решении бюджетных вопросов в своей территории.

Структура местных бюджетно-налоговых систем и их параметры в разных странах различны. Это обусловлено историческими традициями, действующим законодательством, определяющим размеры и формы государственного контроля за местными финансами, установленной законом компетенцией местных органов власти, сложившимися взаимоотношениями между местными бюджетами и банковским сектором и другими особенностями.

2. Механизм организации бюджетного регулирования в Республике Казахстан. Финансовая устойчивость регионального бюджета – это обусловленное внутренними и внешними факторами состояние бюджета региона, характеризующееся независимостью от внешних источников и обеспечивающее стабильные возможности для финансирования расходов. Обобщение существующих методик анализа финансового состояния и качества управления бюджетами, содержащихся в различных исследованиях и приказах Министерства финансов Республики Казахстан и Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан, позволило усовершенствовать методику анализа финансовой устойчивости бюджета. В качестве инструментария для оценки финансовой устойчивости регионального бюджета применяются показатели, представленные в таблице 1.

Таблица 1 Показатели финансовой устойчивости местных бюджетов

Источник: Министерство финансов РК, расчеты автора

Значение показателей свидетельствует о том, что расходы местных бюджетов на 18% не обеспечены доходными источниками в 1999 году, собранными собственными усилиями. С годами такой рост достигает уровня 56-61%. Как отмечалось ранее, это связано с тем, что с годами количество областей-доноров сокращается, где замечается высокая зависимость инвестиционной помощи республиканского бюджета.

Отношение дефицита к собственным доходам не выходит за рамки установленного ограничения; долговая нагрузка на бюджет снизилась; удельный вес расходов на обслуживание долга является незначительным; республиканский бюджет менее чем на 36% обеспечен собственными средствами и не является высоко зависимым от республиканского бюджета. Такая картина связана с тем, что на уровне местных бюджетов создание дефицита бюджета сопровождалось ограничением, а сведением Бюджетного Кодекса – необходимо обязательное разрешение вышестоящего исполнительного и законодательного органа.

Расходы суммарных местных бюджетов (за исключением статистики республиканского бюджета) лишь на 50-54% (2006-2007 гг.) обеспечены налоговыми доходами, остающиеся в распоряжении местных органов государственной власти. Как было отмечено в исследовании ранее, корпоративный подоходный налог и НДС стали основными источниками дохода республиканского бюджета, начиная с 2000 года. Одновременно, с 2004 года в Республике Казахстан начинаются восстанавливать бюджетное планирование на уровне поселков и сел, оставляя в их распоряжении налог на имущество с физических лиц, налог на транспортные средства с физических лиц, земельных налог с физических лиц и индивидуальных предпринимателей. Такая политика усилила роль исполнительной власти на местах при планировании бюджета текущих расходов, что стало стимулов для развития малого предпринимательства.

Среднегодовые темпы роста собственных и общих доходов превышают 1, что говорит об их стабильном росте. Взяв за основу базовый период 1999 год, когда в Казахстане провозгласили региональную политику, к 2008 году рост доходов составил до 7,01 раза. Среднегодовое соотношение темпов роста доходов и расходов составляет 0,98-1,04, что является следствием непропорционального роста доходов и расходов бюджета. Финансовая помощь, поступающая в местные бюджеты из республиканского бюджета, как бюджета центрального правительства, характеризуется устойчивой тенденцией роста, о чем свидетельствует её среднегодовой темп сокращения, равный 1,1-1,4.

В 2001-2007 гг году в развитии экономики регионов сохранялись сложившиеся позитивные тенденции. Указом Президента Республики Казахстан от 28 августа  2006 года №  167 была утверждена Стратегия  территориального развития Республики Казахстан до 2015 года, в целях реализации Стратегии принят План мероприятий на среднесрочный период. В мае 2006 года принята Концепция создания региональных социально-предпринимательских корпораций. В отчетном периоде начата реализация  пилотного  проекта  АО «СПК «Сарыарка», продолжалась реализация Государственной программы развития сельских территорий на 2004 – 2010 годы, Программы развития малых городов на 2004 – 2006 годы,  Программы по комплексному решению проблем Приаралья на 2004 - 2006 годы, Программы по комплексному решению проблем бывшего Семипалатинского испытательного ядерного полигона на 2005-2007 годы, Программы развития города Семипалатинска Восточно-Казахстанской  области на 2006 - 2008 годы.

В регионах проводилась  работа по реализации региональных программ индустриально-инновационного развития,  направленных на ввод новых объектов производственного и инфраструктурного назначения.

Продолжалась реализация Государственной программы «Развитие города Алматы на 2003-2010 годы», направленной на обеспечение дальнейшего развития города Алматы в качестве финансового, научного, образовательного, культурного и туристского центра республики.

Начата реализация Государственной программы социально – экономического развития города Астаны на 2006-2010 годы и Стратегического плана устойчивого развития города Астаны до 2030 года. 

В промышленности  за 2007 год по сравнению с аналогичным периодом 2005 года рост объемов промышленного производства отмечался во всех регионах республики. Наибольший прирост достигнут в Акмолинской области (на 34,1%). Высокие темпы прироста отмечены также в Кызылординской области (на 28,8%), в г. Астана (на 16,6%), в Алматинской, Костанайской, Южно-Казахстанской областях (соответственно на 10,2%, 9,2% и 9,1%) и в г. Алматы (на 7,1%). Среднереспубликанский уровень промышленного производства был превышен в 7 регионах: Акмолинской, Кызылординской, Алматинской, Костанайской, Южно-Казахстанской областях и   гг. Алматы и Астана.

В январе-декабре 2006 года  рост инвестиций  в основной капитал отмечен во всех регионах республики, кроме Северо-Казахстанской и Карагандинской областей, где отмечается снижение (соответственно на 30,8 и 8,7%). Наибольший прирост зафиксирован в Павлодарской (на 82,3%) и Мангистауской (на 43,3%) областях. Высокие темпы прироста отмечены также в г.Алматы (на 20,6%), г.Астане (на 20%), в Восточно-Казахстанской (на 15,7%), Южно-Казахстанской (на 11,6%), Акмолинской (на 7,5%) и Костанайской (на 7%) областях.

В республиканском объеме государственных инвестиций в основной капитал высока доля Атырауской (26,9%) области и городов Астана (12,3%) и Алматы (14,9%).

Во всех регионах республики в январе-декабре 2006 года объемы общей площади построенных жилых домов превысили уровень 2005 года. При этом значительный рост был отмечен в Алматинской (в 1,5 раза), Павлодарской, Актюбинской, Мангистауской (в 1,4 раза), Жамбылской, Акмолинской, Карагандинской, Костанайской, Кызылординской и Северо-Казахстанской (в 1,3 раза) областях. В гг.Алматы и Астана рост составил соответственно в 1,4 раза и на 1,7 %.

Наибольший удельный вес в объеме общей площади построенных жилых домов в республике занимают гг. Астана (16,5%) и Алматы (13,4%), Южно-Казахстанская (14,9%), Атырауская (8,0%), Актюбинская (6,8%) области.

В 2006 году завершена реализация первого этапа (2004-2006 гг.) Государственной программы развития сельских территорий Республики Казахстан на 2004-2010 годы (далее – Госпрограмма). За три года реализации Госпрограммы из всех источников на развитие сельских территорий выделено около 202 млрд. тенге, в том числе, из республиканского бюджета – 66,8 млрд. тенге, из местных бюджетов – 95,6 млрд. тенге, а также 40 млрд. тенге из внебюджетных средств.

Средства, выделенные из республиканского бюджета позволили в течение 2004-2006 годов охватить строительством и реконструкцией 100 сельских школ, 63 учреждения здравоохранения, а также 193 объекта питьевого водоснабжения, включая водопроводные сети протяженностью 2531 км.

Приняты меры по 100% охвату сельских территорий программами телевизионных каналов «Хабар», «Казахстан» и Казахского радио. Телефонизированы все сельские населенные пункты с численностью населения более 500 человек. Развивается система почтово-сберегательной службы в сельской местности. Продолжается разработка земельно-кадастровых карт, составление экологических паспортов сельских округов.

В рамках реализации Региональных программ развития сельских территорий за счет средств местных бюджетов построено, реконструировано и произведен капитальный ремонт 5250 сельских объектов образования, здравоохранения, культуры и спорта, 973 объекта водоснабжения.

Несмотря на некоторые тенденции укрепления устойчивости местных бюджетов в целом по Казахстану как среднестатистический показатель за 1999-2007 гг., в целом оценка финансовой устойчивости бюджета местных органов государственной власти является неудовлетворительной, сохраняется тенденция роста финансовой помощи, а, следовательно, и финансовой зависимости. Поэтому стратегической целью преобразований должно стать формирование саморазвивающейся региональной экономической системы.

Вместе с тем, приведенные показатели не отражают потребности в исследовании финансовой устойчивости регионального бюджета. Поэтому предлагается дополнительно использовать следующие показатели:

1) Среднегодовые темпы роста собственных доходов.

,                                                                                                                               (1)

где – собственные доходы бюджета в последнем анализируемом году;

– собственные доходы в базисном году.

Опережающие темпы роста данного показателя по сравнению с темпами роста общих доходов свидетельствуют об улучшении финансовой самостоятельности регионального бюджета.

2) Среднегодовые темпы сокращения финансовой помощи.

,                                                                                                                               (2)

где – финансовая помощь из республиканского бюджета в последнем анализируемом году;

– финансовая помощь из республиканского бюджета в базисном году.

Значение данного показателя ниже 1 говорит о тенденции сокращения объема финансовой помощи и повышения финансовой устойчивости бюджета.

Преимущество данной методики заключается в том, что производимые расчеты основываются на данных законов о бюджетах, методика проста в применении и позволяет оценить финансовое состояние регионов в динамике, как по годам, так и в сравнении регионов между собой. Предлагаемая система показателей финансовой устойчивости регионального бюджета может использоваться в целях:

- повышения эффективности управления бюджетными ресурсами местных бюджетов;

- выявления регионов с кризисным финансовым состоянием бюджета;

- использования в качестве основы для определения статуса «финансовой несостоятельности»;

- использования в качестве информации при реализации межбюджетных отношений, в частности при принятии решений о выделении трансфертов;

- своевременного выявления возникающих диспропорций в бюджетных доходах и расходах региона и принятии мер по их устранению.

3. Реформирование межбюджетных отношений в условиях формирующейся рыночной экономики. Проведенный в диссертационной работе анализ структуры расходов республиканского бюджета Республики Казахстан показал, что наибольший удельный вес занимает статья «трансферты местным бюджетам». В 2000 году она составляла 34,8% от общей суммы расходов, хотя в последующие годы её доля заметно снизилась и составила в 2007 году 37,8%. Эти дает основание полагать, что большая часть дотаций, которые получает Республика Казахстан из республиканского бюджета, проходит транзитом через республиканский бюджет до конечных получателей – местных бюджетов. В этой связи большое значение имеет методика расчета и предоставления средств республиканского бюджета.

Среди 16 территориальных единиц практически все являются получателями финансовой помощи того или иного вида, поэтому, оценивая параметры предполагаемых моделей выравнивания, мы будем рассматривать все территории. В процессе бюджетного планирования при распределении трансфертов республиканского бюджета на очередной плановый год доступны только данные предыдущих лет. Одновременно выделение других составляющих финансовой помощи регионам основывается либо на показателях предшествующего, либо текущего бюджетного года. Исходя из этих особенностей можно предположить, что указанная зависимость (40) финансовой помощи региону в текущем году от рассмотренных показателей его бюджета должна наблюдаться для показателей, взятых с лагом. Прежде всего это – двухлетний (и более длинный) лаг, появляющийся с учетом особенностей бюджетного процесса и планирования. Кроме того, уже после получения данных о годовом исполнении бюджета за предыдущий год возможна корректировка формулы выделяемой финансовой помощи по результатам года, это позволяет предположить, что на величину финансовой помощи в данном году могут оказывать влияние и бюджетные показатели за предыдущий год. Влияние бюджетных показателей за предыдущий и текущие годы на величину выделяемой финансовой помощи в большей степени проявляется на дополнительных ее составляющих, сумма которых может быть скорректирована в короткие сроки и изменена в соответствии с фактическим исполнением бюджета даже в текущем году, в отличие от трансферта, сумма которого закладывается в законе о бюджете. Таким образом, на величину финансовой помощи оказывают влияние фактические доходы и расходы (и их нормативы) как за текущий год, так и взятые с лагом. В свою очередь, из теоретической модели, представленной выше, следует, что величина финансовой помощи может оказывать влияние на налоговые доходы и расходы региональных бюджетов.

Оцениваемые эконометрические уравнения будут корректно специфицированы только если комбинации используемых в уравнениях лагов не будут пересекаться (условие экзогенности используемых переменных). Поэтому мы будем использовать только переменные, взятые с лагом при оценке методики выделения финансовой помощи, и значения финансовой помощи в текущем и в предыдущие годы при оценке ее влияния на налоговые доходы и расходы региональных бюджетов.

На данном этапе исследования мы не будем оценивать системы, в которых эндогенными переменными будут финансовая помощь, налоговые доходы и расходы региональных бюджетов. Здесь мы ограничимся использованием допустимых комбинаций лагов, тем более, что они накладывают лишь незначительные ограничения на оцениваемые уравнения и позволяют проверить большинство высказанных выше гипотез при помощи моделей, состоящих из одного уравнения.

То есть далее мы будем оценивать следующие уравнения:

Модель выравнивания на основе величины разрыва между оценкой доходов и расходов, измеренной с учетом их нормативных и фактических значений. Наиболее общий вид линейной модели распределения финансовой помощи можно записать следующим образом:

Если преобразовать эту формулу с учетом того, что для всех регионов действует единая формула выравнивания, то уравнение (2) соответствует следующему механизму выравнивания:

Такой механизм выравнивания соответствует ситуации, когда каждый регион получает фиксированную сумму (на душу населения) Tr0, а кроме того, ему частично покрывается разрыв между доходами и расходами. Доходы и расходы в этом случае – это взвешенная сумма фактических значений и нормативов, причем сумма весов при таком покрытии меньше единицы (рассматривается только случаи, когда <1 и <1). В отличие от предыдущих моделей распределения финансовой помощи нам не удалось преобразовать (2) к виду, исключающему мультиколлинеарность используемых переменных, поэтому на данном этапе оценки уравнения (2) не проводились[2].

Несколько менее общий вид модели выделения центром финансовой помощи регионам, но также включающий в себя как фактические доходы и расходы регионального бюджета, так и налоговый потенциал и нормативы расходных потребностей, При этом мы предполагаем, что не отвергаются следующие гипотезы:

Таблица 2. Финансовая помощь местным бюджетам из республиканского бюджета в 1999-2007 гг.

% ВВП

Источник: Министерство финансов РК, расчеты автора

Результаты оценок показывают, что указанная методика и соответствующая ей формула удовлетворительно описывают фактические объемы финансовой помощи, выделявшейся регионам. Модель обладает неплохими объясняющими свойствами. Это говорит в пользу гипотезы о том, что в рассматриваемые годы в Казахстане центр распределял финансовую помощь между регионами, принимая во внимание факторы, использующиеся в модели, и ориентируясь на частичное покрытие разрыва между оценками доходов и расходов регионов, рассчитанными как взвешенное значение фактических и нормативных значений.

При этом, как уже отмечалось в теоретической части работы, коэффициенты характеризуют зависимость величины финансовой помощи от фактических значений расходов и налоговых доходов – чем больше эти коэффициенты, тем в меньшей степени расчет величины федеральной помощи опирается на нормативные значения, а значит, регионы имеют больше возможностей для манипулирования, изменяя собственные расходы и доходы с целью воздействия на величину получаемой финансовой помощи. Необходимо отметить, что даже в последние годы, которые можно охарактеризовать повышением объективности методики выделения финансовой помощи регионам – некоторая часть трансферта остается необъясненной (включается в ошибку). Частично это можно объяснить индивидуальным подходом к каждому региону и его проблемам при выделении дополнительных финансовых ресурсов. Другим объяснением может быть существование факторов, влияющих на величину выделяемой финансовой помощи, но не включенных в уравнение. Примером таких факторов могут служить финансовая самостоятельность исполнительной власти, влияющие на решение властей Центрального правительства при выделении трансферта и др.

В настоящее время в Казахстане, так же как и в других развитых странах, на региональные органы государственной власти все более и более перекладывается решение социальных вопросов и проблем развития производства. Такое положение определяет необходимость пересмотра существующего в нашей стране порядка по формированию единого централизованного бюджета. Это связано с повышением расходных полномочий органов власти на местах и увеличением роли хозяйственного комплекса регионов в общем экономическом потенциале страны. Для того, чтобы региональные органы власти могли реально оценить состояние консолидированного бюджета и способны были соотносить свои расходы с имеющимися доходами, в диссертации предложена модель качественного подхода к сбалансированности регионального консолидированного бюджета.

Ключевым направлением в сфере межбюджетного регулирования при достижении сбалансированности консолидированного бюджета должна быть налогово-бюджетная автономия региональных и местных властей. Важным в решении этой проблемы следует считать оценку результативности налогово-бюджетной политики субнациональных властей, которая позволила бы напрямую связать финансовое состояние региональных и местных бюджетов с ее результатами.

Возможность самостоятельно управлять своими доходами и расходами, отвечать за соотношение «издержек» и «выгод» принимаемых решений, несомненно, позволит в рамках жестких бюджетных ограничений развивать конкурентную среду, усилить экономическую эффективность и бюджетную ответственность, социальную справедливость, политическую консолидацию и территориальную интеграцию.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По результатам проведенного исследования были сделаны следующие выводы.

Позитивные тенденции в экономике, в свою очередь, позволили внедрять рыночные подходы и в социальной сфере. Сегодня в республике функционирует новая пенсионная система, которая ориентирована на персонализацию пенсионных средств граждан в системе накопительных пенсионных фондов, выступающих крупными национальными инвесторами. Активно стали внедряться рыночные механизмы в здравоохранении и образовании.

Существенная проблема непосредственного освоения бюджетных средств – обеспечение своевременной организации и проведения конкурсных процедур по государственным закупкам. Данная проблема негативно сказывается на равномерном и полном освоении средств бюджета. В итоге, многие социально и экономически значимые программы остаются неисполненными, а в отдельных случаях – это способствует их перераспределению на другие цели, использованию неэффективно и необоснованно.

Бюджетное регулирование - это совокупность механизмов, коор­динирующих финансовые взаимосвязи, и представляет собой организуе­мую государством систему бюджетных отношений для корректировки параметров бюджетных планов различных уровней.

Субъектами бюджетного регулирования на региональном уровне выступают органы власти и управления регионов и органы местного самоуправления, а объектами - доходы и расходы бюджетных фондов регионов (местных органов власти), муниципальных образований. Основная задача, решаемая в ходе бюджетного регулирования, связана с установлением пропорций распределения бюджетных ресурсов между бюджетами различных уровней, обеспечивающих максимально возможное удовлетворение потребностей населения территорий. Бюджетное регулирование можно рассматривать в широком и узком смысле:

- в узком смысле оно направлено на достижение минимального дефицита бюджетных ресурсов,

- в широком смысле проведение бюджетного регулирования с учетом параметров баланса финансовых ресурсов.

Межбюджетные отношения в Республике Казахстан основаны на четком разграничении функций и полномочий между уровнями государственного управления, едином распределении поступлений и расходов между уровнями бюджетов, на единстве и прозрачности методов определения межбюджетных отношений. 

В соответствии с Бюджетным Кодексом Казахстана определено, что основными формами регулирования межбюджетных отношений являются официальными трансфертами; бюджетными кредитами и нормативами распределения доходов. 

Величина субвенции как показатель вертикальной несбалансированности бюджетной системы характеризует степень зависимости территориальных органов от властей более высокого уровня. Чем выше в расходах первых доля субвенции, тем сильнее контроль за их действиями со стороны последних, и тем меньше свобода регионов в решении бюджетных вопросов в своей территории.

Величина официальных трансфертов общего характера как показатель вертикальной несбалансированности бюджетной системы характеризует степень зависимости территориальных органов от властей более высокого уровня. Чем выше в расходах первых доля субвенции, тем сильнее контроль за их действиями со стороны последних, и тем меньше свобода регионов в решении бюджетных вопросов в своей территории.

При оценке расходов местных органов власти необходимо иметь в виду следующее. Наличие права расходовать средства не всегда предполагает наличие права распоряжаться ими. Если расходы нижестоящих уровней жестко регламентированы законами, принятыми на вышестоящих уровнях власти, то даже при сильной децентрализации расходов реальная самостоятельность у нижестоящих органов власти будет отсутствовать. Кроме того, объем расходов нижестоящих бюджетов зависит от объема целевых трансфертов, передача которых означает децентрализацию расходов, но может не означать децентрализацию полномочий, если расходование этих средств подлежит жесткому контролю. Кроме того, значительная доля нецелевых средств, поступающих в нижестоящие бюджеты в виде отчислений от нормативов регулирующих налогов и в виде выравнивающих трансфертов, также оказывается не в полном распоряжении органов власти, производящих непосредственные расходы

Одно из направлений правительственной программы реструктуризации  бюджетного сектора предполагает участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг  нацеливает на формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный социальный заказ. «Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе - в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг».

Еще одно возможное направление применения нормативов связано с концепцией «программно-целевого бюджетирования», где особое внимание уделяется вопросам конечного результата бюджетного финансирования. Перевод финансирования основных расходов на нормативную основу,  создает базу для выделения остальных средств на основе «программно-целевого принципа», связанного с  достижением  конкретных  результатов. Развитие этого направления должно ориентироваться на создание стимулов  улучшения  качества образовательной услуги, повышенного финансового  обеспечения тех, кто добивается  лучших  результатов и  т.д. Без введения  стандартизированных расходов, так называемого «нулевого  бюджета»,  который практически и появляется при финансировании по нормативу, сравнение качества работы невозможно. При этом  должна возрасти роль самого образовательного учреждения, его администрации в эффективном  расходовании ресурсов для достижения максимума результата.

СПИСОК ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ

Бюджетное регулирование экономики: оценка результативности и направления развития. Алматы. 2008 г.

Межбюджетные отношения как составная часть бюджетного регулирования. Алматы: журнал «Каржы - каражат» - «Финансы Казахстана», № 5, 2005 год, 0,3 п.л.

Экономическая доктрина бюджетной самостоятельности регионов. Алматы: журнал «Банки Казахстана» № 2- 2006 г., 0,4 п.л.

Официальные трансферты и межбюджетные отношения: проблемы оценки результативности и провеса финансирования. Алматы: журнал «Каржы - каражат» - «Финансы Казахстана», № 1, 2006 год

Сущность и содержание понятия «бюджетное регулирование». Материалы международной научного симпозиума «Национальная экономика в условиях глобализации». 21-22 сентября 2005 года, 0,6 п.л.

Проблемы межбюджетных отношений до принятия Бюджетного Кодекса. Материалы международной научно-практической конференции «Экономика, право, культура в эпоху общественных преобразований». 25 января 2006 года, 0,4 п.л.

Теория межбюджетных отношений и экономическая стабильность. Материалы международной научно-практической конференции «Состояние и перспективы конкурентоспособности экономики Республики Казахстан: современная методология промышленного маркетинга, финансирования и управления». 25 января 2006 года, 0,5 п.л.

Подписано в печать 19.10.2008 г. Формат 60х84

23